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一、引言

《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）多个条款载有关于向联合国秘书长交存海图和（或）地理坐标表的规定。《公约》在不同海域外部界限确定和海上界线划定中将海图的绘制及其交与公布引入了海洋法国际实践中。《公约》中使用的海图一词指nautical chart，是基于海道测量、主要为满足海上航行要求而测绘海洋水域和沿岸地物的专题地图，除标绘有水深、底质、海岸线的结构和特征、障碍物和助航物等信息，还可标示出低潮线、高潮线、岛屿及岩礁等海面以上的地形及暗礁、沙洲、低潮高地等海底地形。因此，除了服务海上航行，海图还可用于研究和表示国家管辖海域的内部和外部界线信息。但由于采集数据和制作海图涉及复杂的海洋科技问题，目前缔约国履行《公约》规定的交存义务总体上进展缓慢。联合国大会每年在其关于海洋和海洋法的决议中呼吁尚未按照《公约》规定向秘书长交存海图和（或）地理坐标表的缔约国尽快交存，最好使用最新的公认大地基准。(a)由于《公约》对海图交存的具体做法未做出明确的规定，因此海图交存除了面临海洋科技和相关技术标准的挑战外，也涉及复杂的法律问题，被认为是《公约》中被忽略的问题。

从目前海图交存实践来看，联合国未对交存材料做任何审核，只做登记和公布，部分国家对已经交存的海图和（或）地理坐标表后期又做了增补或完全更新替代，部分国家的交存材料收到其他沿海国的反对照会，联合国只是一并在其网站予以公布。因此，沿海国交存的海图和（或）地理坐标表具有何种法律效力，他国提交反对照会对其又有什么影响等问题都值得我们深入研究。比如主张直线基线的沿海国如果没有根据《公约》第16条第2款做公开发布和向联合国交存海图和（或）地理坐标表，其主张的直线基线就可能会被认定在法律上对其他国家无效。(b)此外，我们还应密切关注和评估各缔约国交存的海图和（或）地理坐标表是否违反《公约》的公平原则，是否侵害到我国和国际海底区域的海洋权益，以便为及时稳妥地应对做好准备。

二、《公约》关于海图交存和公布的规定

1982年《公约》对领海基线、群岛基线、领海外部界限、专属经济区外部界限、海岸相向或相邻国家间大陆架划定界线，作了如下规定，“应在足以确定这类界线位置的一种或几种比例尺的海图上标出，或用列出各点的地理坐标并注明大地基准点的表来代替”，并且“沿海国应将这种海图或地理坐标表妥为公布，并应将各海图和地理坐标表的一份副本交存于联合国秘书长”，这些规定详见《公约》第16条第2款、第47条第9款、第75条第2款和第84条第2款。此外，关于沿海国200海里以外大陆架外部界限，《公约》第76条第9款的规定稍有不同，“沿海国应将永久标明其大陆架外部界限的海图和有关情报，包括大地基准点，交存于联合国秘书长。秘书长应将这些情报妥为公布”，在此条款中，没有明文要求“沿海国应将这种海图或地理坐标表妥为公布”，但明确规定“秘书长应将这些情报妥为公布”。第84条第2款还额外规定，沿海国还应将标明大陆架外部界限的海图或地理坐标表交存于国际海底管理局秘书长。(c)

《公约》规定，交存海图和（或）地理坐标表是缔约国在《公约》生效后遵守上述交存义务而作出的一项国际行为，此项行为独立于国家的其他义务，比如按照《联合国宪章》第102条的规定登记条约的义务，即使海洋边界线划界条约或许会载有《公约》所要求的资料。(d)

《公约》载有关于向联合国秘书长交存海图和（或）各点地理坐标表的规定，其目的很明确，也是众所周知的，那就是让国际社会及海洋使用者明确知悉沿海国行使其主权或主权权利和管辖权的海区界限，包括沿海国的领海、群岛海域、专属经济区和大陆架的范围及其外部界限具体位置，以便海洋使用者根据不同海区的法律地位合法合规开展海洋活动。因此，笔者认为标明各类不同外部界限的海图和（或）地理坐标表的公布是这项规定的最终目的。

从《公约》规定看，关于海图和（或）地理坐标表公布义务分两种情况。一是沿海国妥为公布义务，《公约》第16条第2款、第47条第9款、第75条第2款和第84条第2款对领海基线和领海外部界限、群岛基线、专属经济区外部界限、海岸相向或相邻国家间大陆架划定界线都做了公布义务的明文规定，但对200海里以外大陆架外部界限则并未对沿海国规定此项公布义务。二是联合国秘书长妥为公布义务，这项公布义务只出现于200海里以外大陆架外部界限的条款中（第76条第9款），其他条款中则并无明文规定。因此，大陆架外部界限的公布义务主要在联合国而非沿海国，这就要求有完备的交存和登记制度，沿海国必须先向联合国交存海图和（或）地理坐标表，再由联合国秘书长在其网站广为公布。

三、联合国在《公约》交存海图义务中的作用

（一）联合国大会的作用

《公约》于1994年正式生效以来，几乎历届联合国大会在其关于海洋和海洋法的决议中，均呼吁和鼓励缔约国向秘书长交存《公约》规定的海图和地理坐标表。联合国大会第55届会议还促请国际社会酌情协助发展中国家，特别是最不发达国家和小岛屿发展中国家按照相关规定采集数据、制作海图或地理坐标表并予以公布。联合国大会第59届会议提请秘书长改进现有的地理信息系统，以便各国交存关于海洋区的海图和地理坐标，包括遵照《公约》提交的划界线，并适当加以宣传。联合国大会第74届会议请秘书长继续开展海洋事务和海洋法司的出版活动，特别是出版《根据公约向秘书长存放海图或地理坐标表的准则》和《海洋法公报》。为此，第29次缔约国会议请秘书处编写一份说明，介绍秘书长有关根据《公约》与大会相关决议交存海图和地理坐标表的做法，并将之提交给第30届缔约国会议讨论。秘书处于2020年完成了这份说明，介绍了《公约》规定的秘书长行使这些交存职能的法律框架，以及沿海国和秘书长的做法。(e)

在第30届缔约国会议期间，海洋事务和海洋法司副司长在一份书面发言中介绍了这份说明，并收到了2个代表团书面意见。(f)其中一个代表团提议，为了提高透明度，应就秘书长收到的所有信函，包括回复交存情况的信函发布海洋区通告；在出版《根据公约向秘书长存放海图或地理坐标表的准则》之前应与缔约国协商。该代表团还表示，仅应交存《公约》要求的资料，并且应该制定关于使用《关于海洋界限和边界数据的产品规格标准》（S-121）的明确准则。该代表团还要求重新考虑秘书处说明第30（e）段所载建议，该建议涉及按照适用的技术标准对各点地理坐标表进行格式化，该代表团认为目前S-121标准是测试版，尚未制定执行该标准以便交存信息的准则。另一代表团提出，虽然没有任何规定阻止非缔约国向海洋事务和海洋法司提供信息，但这种信息应提交海法司而不是提交《公约》保存人，而且这些信息应该与公布缔约国根据《公约》交存的海图和地理坐标表分开，以免导致缔约国因《公约》而产生的权利和义务与非缔约国仅提供信息之间的区别模糊不清。海法司表示在今后编写《根据公约向秘书长存放海图或地理坐标表的准则》时将适当考虑各代表团的意见和评论。

（二）联合国秘书长的作用

《公约》的上述规定赋予联合国秘书长作为海图和（或）各点地理坐标表保存人的作用。第三次联合国海洋法会议的第37/66号决议第7段核准秘书长负起《公约》和相关决议赋予的责任。《公约》于1994年11月16日生效后，联合国大会在其关于海洋法的决议及后来历次关于海洋和海洋法的决议中，请秘书长通过采取下列措施，建立并随后发展和更新履行交存职能的基础结构和各项活动。一是按照《公约》要求，建立适当设施，供各国交存有关国家海区的地图、海图和地理坐标，并建立记录和公布系统，作为海洋法和海洋事务综合方案的一部分。二是发展和维持适当设施以保存各国交存的海区，包括界线的海图及地理坐标表，并将之妥为公布。三是改进现有的地理信息系统，以便各国交存关于海区的海图和地理坐标，包括遵照《公约》提交的界线，并妥为公布，特别是同国际海道测量组织等相关国际组织合作，执行关于收集、储存和传播交存的信息的技术标准，以确保地理信息系统、电子海图和这些组织开发的其他系统相互兼容。四是秘书长通过法律事务厅海洋事务和海洋法司履行与各国交存海图和（或）地理坐标表有关的交存职能。这与履行多边条约的交存职能类似，这些交存职能只赋予联合国秘书长，而不能直接赋予任何下属官员。必须先赋予秘书长，然后再由秘书长作为保存人决定由哪个下属官员或单位实际履行这些职能。

这些交存职能属于技术性质，不涉及确定关于交存材料是否符合《公约》有关规定。收到和公布交存的海图和（或）地理坐标清单并不意味着秘书处对其中使用的名称、展现方式或任何国家、领土、城市、地区、或其当局的法律地位、或对其边界或界线的划分表示任何意见。此外，秘书长在这些交存职能范围内妥为公布交存的海图和（或）地理坐标表，并不意味着联合国承认有关沿海国的相关行动和决定的有效性。

四、妥为交存和公布海图的具体实践

尽管《公约》规定了沿海国的海图交存义务，但由于按照《公约》相关规定采集数据和绘制海图涉及复杂的海洋科技与技术标准问题，缔约国由于能力的差异，经常就相关技术问题向海洋事务和海洋法司寻求协助。比如用于绘制海图的测量数据精度要求、如何选择合适的大比例尺海图、如何在海图上准确标明主张的界限、如何利用目前已被广泛应用的地理信息系统来管理维护海洋边界数据等问题。目前只有大约20%的沿海国交存了其领海外部界限的海图或坐标表，因此有必要评估缔约国就履行其交存和妥为公布义务面临的挑战并给予沿海国一定的指导。

（一）沿海国履行公布和交存义务的情况

缔约国通常通过致联合国秘书长的正式信函转交其海图和（或）地理坐标表。《公约》要求交存的是海图和（或）地理坐标表，但是由于此类海图和（或）地理坐标表通常载于或附于国家制定的法律，或关于海洋边界划界的协定，因此在许多情况下交存国通过递送这类文书来交存此类海图和（或）地理坐标表。有时，交存国的递送函件载有或附有相关意见，主要包括以下几种情况：
（1）交存的此类海图和（或）地理坐标表取代该国此前交存的资料；（2）交存行为不影响未来海洋划界谈判结果；（3）交存的大陆架外部界限是根据大陆架界限委员会提出的建议确定的；（4）交存国没有义务对根据《公约》划定的地理坐标表和所附说明性地图所反映的海区进行持续审查；（5）尽管气候变化导致海平面上升，但其仍将维持所交存的海区不变。交存文件中也可能述及与交存材料有关的技术方面。

截至2021年12月31日，84个国家根据《公约》交存了共155份海图和（或）地理坐标表。在这84个国家中，34个国家交存了一份以上的资料，13个国家交存了两份以上的资料，其中法国是单个国家交存份数最多的共14份。交存的155份资料中，有2份是对以前交存资料的补充，16份交存资料和1个增编已全部被后续交存资料取代，另有4份已部分被后续交存资料取代。具体如下：
（1）共65个国家根据《公约》第十六条第2款进行了86次交存行为，所交存资料包括49份直线基线资料、26份正常基线资料、35份领海外部界限资料、12份毗连区外部界限资料和17份领海划界线资料。（2）共17个国家根据《公约》第四十七条第9款进行了18项群岛基线交存行为。（3）共46个国家根据《公约》第七十五条第2款进行了70次交存行为，所交存资料包括50份专属经济区外部界限资料和41份专属经济区划界线资料。（4）共9个国家根据《公约》第七十六条第9款进行了10次交存行为，24个国家根据《公约》第八十四条第2款进行了33次交存行为。所交存资料包括22份大陆架外部界限资料和25份大陆架划界线资料。此外，澳大利亚、科特迪瓦、法国、爱尔兰、毛里求斯、墨西哥、纽埃、巴基斯坦、菲律宾、图瓦卢10国按《公约》规定向国际海底管理局秘书长交存了关于其大陆架外部界限的海图和（或）地理坐标表。

中国先后共进行了3次交存行为，分别是：（1）1996年根据《公约》第十六条第2款交存了《中华人民共和国关于中华人民共和国领海基线的声明》所载的地理坐标表；(g)（2）2004年根据《公约》第十六条第2款、第七十五条第2款、第八十四条第2款交存了《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》所载的地理坐标表；
（3）2012年根据《公约》第十六条第2款交存了《中华人民共和国政府关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》所载海图和地理坐标表。

我国上述3次交存行为，有效履行了《公约》所规定的相关交存义务，完成了公布我国大陆领海的部分基点基线、西沙群岛的领海基点基线，以及钓鱼岛及其附属岛屿领海基点基线的所有法律手续，在海洋权益维护、管辖海域有效管控和合法开发等方面发挥了积极的作用。尤其是2012年关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基点基线的交存行为，无疑是在向世界昭告，钓鱼岛及其周边海域是我国的固有领土，神圣不可侵犯。

（二）国际机构履行相关职责的情况

在《公约》对沿海国生效后，首先秘书处致函新缔约国，提请其注意《公约》中载有关于妥为公布和交存海图和（或）地理坐标表的条款。

鉴于交存海图和（或）地理坐标表的行为具有国际性，考虑到这种行为将以被视为沿海国代表的人给秘书长的普通照会或信函的形式实施。因此，建议此类函件应附有相关海图和（或）地理坐标表，明确说明根据《公约》进行交存的意图，并具体指明《公约》相关条款。若仅仅根据《宪章》第102条存在或通过国家立法或向秘书处登记海洋划界条约，则即便这些文书载有海图和（或）地理坐标表，也不能被解释为根据《公约》向秘书长进行交存的行为。如沿海国在没有明确表示打算根据《公约》交存这些海图和（或）地理坐标表的情况下转递这些海图和（或）地理坐标表，则该行为不被视为交存行为。

秘书处在收到符合上述正式要求的官方函件后，对交存的海图和（或）地理坐标表进行技术审查，以确定其是否符合交存国声明的意图，并符合《公约》规定的技术要求。具体需要核实的内容包括：（1）交存的海图（如有）确实是《公约》中所用术语意义上的海图，其比例尺大到足以确定各点位置；（2）海图和（或）地理坐标表按照交存国声明的意图显示基线、海区外部界限和（或）界线；
（3）海图和（或）地理坐标表指明大地基准点；（4）地理坐标表中没有印刷排版类错误等。秘书处还核实交存资料是否包含有关沿海国函件中提到的所有项目。另外，为使交存海图在海法司网站上妥为公布并在《海洋法公报》中如实转载，交存的海图需要同时提供数字版本。

秘书处在给交存国常驻联合国代表团的普通照会中表示收悉交存资料，就非成员国而言，这些函件则是发给常驻观察员代表团或沿海国的有关官员或机构，确认收到交存资料并通知该国如下情况。

（1）秘书长将以英文和法文向联合国所有会员国和《公约》缔约国分发一份海洋区通告，通知有关该交存资料的信息；海洋区通告则发给联合国所有会员国及《公约》缔约国，并载有以下信息：收到交存资料的日期，交存国的名称，交存国援引的《公约》条款，具体说明国家是否交存了海图和（或）地理坐标表，具体说明大地基准点，描述交存国所提供海图和（或）地理坐标表代表的内容，提供信息说明该交存资料是否取代沿海国以前的任何交存资料，交存国包括在交存行为中的相关信息或意见。

（2）交存的海图和（或）地理坐标表将在海法司的网站上公布（www.un.org/Depts/los）。

（3）任何国家法律或其他法案或海洋划界条约，如载有可能已在交存行为中转递秘书长的海图和（或）地理坐标表，也将在该网站和该司编写的定期出版物《海洋法公报》上公布。目前，海洋区通告通过全球文件管理系统分发给各国，并连同交存的海图和（或）地理坐标表一起公布于该司网站关于海区和海洋划界的海洋空间数据库中，其中包括交存资料附有的任何说明性地图。

如果秘书处收到一国对通过海洋区通告妥为公布的交存资料进行回应的函件，秘书处将在给有关国家常驻代表团的普通照会中确认收到该函件。此后，作为一般规则，秘书处基于有关国家在该函件中转递的请求进行工作。如有要求，该司将在其网站的相关网页上公布此类函件，并将其列入《海洋法公报》。

秘书长还接受了尚未加入《公约》的阿拉伯联合酋长国一份交存资料。交存国不是《公约》缔约国这一点是在相应的海洋区通告中明确指出的。鉴于《公约》的普遍性和统一性，以及促进关于海区和界限的法律确定性和透明度的总体利益，并由于《公约》似乎并未排除非缔约国自愿执行其相关规定，秘书长打算继续对非缔约国的交存采取这一做法，前提是这些国家按照正式要求进行交存。

根据《关于联合国和国际海底管理局之间关系的协定》第8条（第52/27号决议，附件），联合国秘书处和国际海底管理局秘书处形成了定期分享关于界定大陆架外部界限的海图和（或）各点地理坐标表的信息的做法。(h)

国际海洋法法庭海洋划界第一案—孟缅划界案双方的交存情况就存在互相提交反对照会的情况。缅甸于1997年1月27日向联合国交存了一份其领海基点基线材料，包括其大陆的直线基线和领海外部界限、可可群岛和普雷帕里斯群岛沿岸低潮线、北阿拉干海岸低潮线的海图和地理坐标表。2008年12月23日缅甸又提交了一份可可群岛和普雷帕里斯群岛直线基线的海图和地理坐标表。2009年7月6日孟加拉国向联合国提交照会，反对缅甸将可可群岛和普雷帕里斯群岛的领海基线从之前的低潮线改为直线基线。(i)而孟加拉国于2015年11月4日向联合国交存了一份直线基线的海图和地理坐标表，随后印度和缅甸分别于2017年8月3日和2019年2月15日向联合国提交照会，认为孟加拉国提交的领海基点中的第2点和第5点坐标与国际海洋法法庭2014年7月7日裁决不一致，导致其专属经济区更向海延伸，进入法庭裁决所划定的灰色区，侵害了印度和缅甸的海洋权利。(j)对于上述两国交存的材料，联合国只是原文予以登记和公布。上述做法一定程度表明海图交存行为的技术性特点与中立性立场，值得进一步思考和研讨。

（三）海图交存实践特点的思考

从目前海图交存实践来看具有以下几个特点：（1）从交存数量看，一半以上的国家交存了1份以上的材料，特别是法国交存份数多达14份；（2）从交存内容看，不仅包括领海基线、群岛基线、专属经济区外部界限和大陆架外部界限，还包括毗连区外部界限、沿海国之间的专属经济区界线和大陆架界线；（3）从交存方式看，有部分国家对以前交存材料做了增补或完全更新取代；（4）从交存流程看，联合国未对交存材料做齐全性、规范性等相关审核，只做登记和公布；（5）从交存影响看，部分国家的交存材料收到其他沿海国的反对照会，也一并在联合国网站予以公布。从海图交存实践情况看，目前海图的交存与公布规定存在一些值得思考的地方，比如交存材料是否需要审核、如何审核、谁来审核，提交国交存材料的更新如何处理，他国提交反对照会如何处理等一系列问题。

五、余论

《公约》生效后，为了便于海洋使用者能够遵守适用于其作业海区的法律制度，各缔约国和秘书处对按规定向秘书长交存海图和（或）各点地理坐标表并妥为公布方面达成了共识。由于按照《公约》相关规定采集数据和制作海图和地理坐标表涉及复杂的海洋科技与技术标准问题，目前缔约国履行《公约》规定的交存义务总体上进展缓慢。协助沿海国妥为公布其基地基线及其行使主权或主权权利和管辖权的海区界限，是履行秘书长这些交存职能不可分割的一个方面。2019年国际水道测量组织的水道测量服务和标准委员会主席宣布，“S-121海洋界限和界线产品规范1.0.0版”已经定稿并发布，供初步实施、测试、评估及利益攸关方的审查。海法司正在编写《根据公约向秘书长存放海图或地理坐标表的准则》，将进一步详细说明海图和各点地理坐标表交存的具体做法和相关技术要求。因此，随着秘书长和海法司今后对各缔约国交存能力持续的协助与支持，随着各缔约国自身科技能力的不断提升，以及越来越多缔约国对交存行为的实践和对交存资料法律效力的认同，将会有效促进缔约国履行《公约》规定的交存义务。

此外，一些《公约》在缔约时没有预想到的新情况也可能对海图交存产生影响。以海平面上升为例，据政府间气候变化专门委员会第5次评估报告预测，到2100年全球海平面将上升52～98厘米。届时将有超过70个国家可能受到海平面上升的直接影响。海平面上升会令低洼沿海地区和小岛屿国家的正常基线逐渐退向内陆，少数低洼小岛屿国家将被逐渐淹没。《公约》并未明文规定沿海国是否可对其领海基点基线、海域外部界限及海洋划界线的修改更新，但从目前沿海国交存实践看，不少国家对以前提交的资料做了修改更新。因此，国外学者提出的动态基点基线观点从理论与实践看都是可能的，(k)该观点的优势在于基点基线的划定符合海洋地理实际情况，但其局限性也是明显的，首先这会导致基点基线的不确定性；其次对因海平面上升带来严重威胁的小岛屿国家也显失公平。《公约》尽管对海平面上升带来的海洋法问题及其应对未做出明确规定，但对如何确保法律稳定性是有过考虑的。比如《公约》第7条第2款规定 “尽管以后低潮线发生后退现象，该直线基线在沿海国按照本公约加以改变以前仍然有效。”因此，从重视海域疆界的稳定性出发，可考虑维护既有的领海基点基线和海洋权利，即便当事国的海岸线因为海平面上升而发生了改变。有外国学者就提出不考虑基线未来变化的永久固定或冻结既存基点（线）的观点。(l)当前国际社会对永久固定各国管辖海域范围的外部界限问题没有做出统一规定，仅在《公约》第76条第9款中规定沿海国应当将永久标明大陆架外部界限的海图和有关情报交存于联合国秘书长处。对于已经根据该条款完成海图交存的沿海国来说，交存海图就相当于固定了其大陆架外部界限，不会因未来海平面变化而变化。