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校外教育培训的初衷是满足人们个性化、多样化的教育需求，历经三十余年的发展，各种内容和形式校外培训教育已经广泛存在于教育系统乃至整个社会系统中，校外培训机构已然成为学校教育的补充与延伸，在教育系统中占有重要地位和作用，对学生个性自由和全面发展具有重要价值和意义。在教育改革与发展的机遇期、窗口期和关键期，国家更是重视校外培训机构的规范与发展。2018年国务院办公厅《关于规范校外培训机构发展的意见》指出：“校外培训机构作为学校教育的重要补充，在满足学生选择性学习需求、培育发展兴趣特长、拓展综合素质，促进个性发展等方面具有积极促进作用”。这表明促进学生自由全面发展是校外培训机构生存的逻辑起点。国家政策的引导使得校外培训市场快速发展，从而给教育培训机构带来了巨大的红利。随着2020年疫情暴发，不少培训机构为了响应教育部“停课不停学”的号召，从线下转为线上教学，在线教育培训市由此迎来了高光时刻。然而，线上培训机构因为长期以来没有明确的法律法规规范其行为而处于法律真空状态，再加上受功利驱使和资本裹挟，在线教育培训市场的无序且过度发展衍生出了学生负担加重、教育资源浪费、教育不公平加剧、民众教育焦虑以及家庭养育成本上升等问题，使教育正义面临巨大的挑战和危机。2019年，教育部等六部门印发《关于规范校外线上培训的实施意见》，意味着未来一段时间国家监管机构对教育行业的整治重心将从线下转为线上。(((a)随着各项政策的出台，社会对教育机构越来越关注，我国在线教育培训市场的乱象得到了一定程度上的改善。但是随着校外培训治理政策推行的同时也产生了诸多新现象新问题，我国在线教育培训市场的乱象仍然存在。比如基层执法缺乏科学有效的立法指导，培训市场缺乏相应的监管制度。因此仅仅依靠现有的政策研究是远远不够的，需要深入分析其成因，提出可行性的建议。

一、法律性质探析：相关概念界定

随着疫情的爆发，校外培训机构由线下转为线上，在线教育培训市场由此迅速发展。但是由于在线教育培训市场刚刚兴起，学界缺乏对其边界和内涵的统一界定。然而，在线教育培训市场作为校外培训市场的细化和延伸，要想进一步研究在线教育培训市场产生的诸多乱象，就需要对校外培训市场的核心概念加以界定，从而更好地解决在线教育培训市场的乱象。

（一）校外培训

“校外培训”表述在不同的文献当中各不相同，诸如“课外辅导”“课外补习”“课外教育”“校外补习”“影子教育（Shadow Education）”“私人补习（Private Tuition）”“补习教育（Supplementary Education）”等概念。自20世纪90年代初以来，“影子教育”这种教育模式已在世界各地的西方和非西方国家开展。(((b)影子教育强调对学校教育的模仿，即其会随着学校教育的改变发生改变，特征包含三个特点：一是补充性即针对中小学已有科目展开的补习。二是私有性即学生获得的补习需要付费而非接受教师、亲属或其他人员的无偿辅导。三是学科类即学生接受的补习为语言、数学及其他被纳入考试范围内的学术类科目补习，不包括体育、音乐、艺术类非学科类科目的培训。(((c)“影子教育”与“校外培训”概念有相互重叠之处，但校外培训的内涵更加丰富。

校外培训相较于“影子教育”等概念，主要有三点变化：一是培训内容的延伸和扩展。其培训内容不仅仅包括学科类课程，同时也包含艺术兴趣类课程以及其他内容的课程。有学者普遍认为校外培训是发生在学校教育之外的用来满足教育个性化需求的一种教育类型，主要分为学科类文化课辅导和非学科类的兴趣技能培训，对于满足中小学生的多样化和差异化的教育需求、兴趣培育、特长发展、综合素质拓展具有积极作用；二是培训形式的创新和丰富。目前校外培训教育的形式从接受培训人数上划分，可以分为一对一、小班及大班课程三种类型，从授课形式上划分，可划分为线上培训和线下培训，另外还有线上与线下相结合的形式—双师课堂。三是培训供给方的规模化和产业化。教育培训供给方主要分为两类，一类是个体补习教师，一类是培训机构。

校外培训服务的群体是多样的，包括幼儿、义务教育阶段学生、高等教育阶段学生或者职业教育阶段的学生等，而我国校外培训专项治理政策重点治理的是义务教育阶段的校外培训。

（二）在线教育

波沃（K.B.Powar）认为在线教育是以计算机网络为基础，通过万维网发送电子邮件和利用同步或异步的会议系统进行学习。(((d)在我国，在线教育初期被认定是远程教育的一种形式，最初的远程教育采取教育形式是通过邮件进行函授学习，然后通过电子通信，广播和电视进行。随着互联网的出现，远程教育逐渐发展成为现在普遍的在线教育，远程教育这个词语也慢慢淡化。在线教育的概念源于西方，是指运用通信技术帮助被教育者在教育和学习中进行学习，提升教育教学的效率和效果。在线教育概念广泛，包括面向K12阶段的学生的学科辅导、素质培训（语言能力、艺术、体育、科技、研学等）、面向成年人的文化教育和非学历教育以及在线实施职业资格培训或者职业技能培训等。本文所提出的在线教育概念偏重于狭义定义，仅包括义务教育阶段线上开展的学科和非学科类的有偿教育活动。

（三）在线教育培训市场

目前，学术界对在线教育培训市场的定义并无统一界定，依据上述分别对校外培训和在线教育的界定，现厘清在线教育培训市场的含义：即是以提高学生的学习和培养学生的个性发展为目的，从小学教育到高中教育阶段，学生通过网络平台参加由社会组织或个人利用非国家财政性费用举办的学科类和非学科类的教育培训的交易场所。随着培训市场的发展，校外培训市场化、规模化、产业化、资本化的特征愈加明显。早期培训市场主要以个体补习教师以及由个体教师与社会力量联合举办的小型非正规的补习机构为主，随着资本的注入，校外培训市场不断扩张、发展，培训机构数量逐年增加，且机构越来越专业化、规范化。并且近年来随着疫情的爆发，在线教育培训市场由此也逐渐发展起来。

（四）法律治理

“法，国之权衡也，时之准绳也；权衡所以定轻重，准绳所以正曲直。”(((e)法律是由国家制定并保障实施的，是反映统治阶级意志的制度。执法过程不是强制执行，而是思量如何将法律制度执行到位，取得满意的治理效果。由于信息网络的发展为各行各业提供新机遇，为教育领域带来新生机。互联网使教育变得更加公平，使教育形式更加关注线上教育秩序和公共利益与私人利益。法律治理路径，就是通过对网络空间主体的权利、义务和责任进行界定，对网络运营与服务中的行为进行规范与约束，建立起一套有效的监督架构与规则，对网上教育中的各种社会关系与主体行为进行有效的调控，同时将技术规范提升到具有一般约束力的法律规范之中，从而构建起一套完整、充分、有效的网上教育法律治理系统。具体来看，通过完善立法明确网络主体权利义务与责任，形成具有约束力的法律规则，构建完备的法律体系；通过执法规范网络主体行为，建立有效监管体制机制；通过司法保障网络主体权益，并调节网络社会关系，其中立法是关键一环。

二、法律治理实践：在线教育培训市场法法律治理现状

目前，我国教育培训市场管理特别是在线教育培训市场中存在的各种问题，不能单纯地从方法、手段上进行改进或突破，而是要寻找一种科学的管理机制。为此，需要从治理政策溯源出发，探寻适合我国国情和具体问题的有效治理路径。

（一）在线教育培训市场相关治理政策概况

一些突发问题的出现政府通常会率先制定政策，有些已经有实践经验的政策可以直接以法律规范而存在；政策起着引导法律实施的作用，而法律则是保障政策实施的后盾，二者之间相互依存。校外培训机构是随着新中国教育体系的建立而发展起来的，加之疫情原因，许多培训教育由线下转为线上，便催生校外培训机构在线教育井喷式发展。因此，对于在线教育培训市场治理尚未有单行法等法律规范，在线教育培训市场治理主要依据系列相关政策。本文将以2018年以后，在线教育培训市场的相关政策对在线教育培训市场治理展开分析，有助于找出校外线上培训政策存在不足，从而提出具有针对性的解决策略。

为了更清晰地描述，本研究将出台的在线教育培训市场的政策文本进行统计，所列表格选取代表性文件。目前以“校外线上培训”为标题的国家层面政策数量仅为1部，即《六部门规定》。北大法宝网搜索得国家层级和地方层级校外线上培训规范性文件共21部（见表1概列）。

表 1 校外线上培训政策文件概列

Table 1 Outline of the policy paper on off-campus online training

从表格列举可以发现，校外线上培训治理政策文件数量明显不足，对其进行指导、促进、干涉的法律性文件却仍处于“空白地带”；从发文主体来看，主体多元化，凸显各部门联合协作；从发文时间可知，各个省市及时迅速将中央文件下发落实，积极配合审查整改，反映出地方工作及时性与有效性。

（二）在线教育培训市场的相关治理政策内容

对已搜集的校外线上培训政策文本进行整合，可以发现政策文件中主要对四大核心内容加以规定——“备案审查制度、排查整改、监管机制、组织实施”。(((f)结合文件内容可以发现，坚持育人为本为校外线上培训治理原则，从实施备案审查制度、开展排查整改、健全监管机制、认真组织实施等方面，全面规范校外线上培训机构管理。然而，校外线上培训治理内容并未局限于此，对于学科类教育培训的备案转审批工作中强调现有机构在条件、规定与管理方面统一设置，许可证及其他相关证件重新申领。为保障学生身心成长健康，需依据国家相关规定，对于师资、教学内容、教学质量以及课程时长进行严格管控。此外，为了防止线上培训机构出现“跑路”“暴雷”现象，对培训机构预收费进行了指导管理。例如海四川省提出“强化资金账户的监管”，校外培训机构必须设立专门的预付费资金监管帐户，一切预收费均要经过这个监管账户，不能在该账户之外的任何账户上收取任何费用，并且要给学生父母一张正规的发票。在治理实践中，我国在线教育培训市场治理也取得了初步成效：各级行政部门逐渐重视在线教育培训市场治理政策指导文件出台，为专项立法奠定良好的基础。治理内容较为全面，涵盖了各地区校外线上培训教育治理的重难点对解决线上培训问题提供有效的支撑。尽管如此，我国在线教育培训市场仍然存在这许多乱象，基层执法缺乏科学有效的立法指导，培训市场缺乏相应的监管制度。

三、法律治理困境：立法缺失和监管受阻的双重归因

通过对在线教育培训市场的相关治理现状的分析，发现校外线上培训治理立法缺失和监管受阻等问题。因此，本部分对在线教育培训市场法律治理存在的问题进行归因分析。

（一）立法缺失

法律契约是保障、实现公民的自由与平等权利而催生的产物。目前在线教育培训立法层面法律化程度不高、系列治理文件条款竞合等现象，在线教育培训市场发展中存在培训价格过高、准入资质不统一、教师资质审查等问题，主要原因可归咎于校外培训机构在线教育专项法律不完善。

1.专项立法缺失

随着第四次革命的到来，数字信息化时代已成为趋势，校外培训教育治理文件陆续出台。近年来，以政府部门为发文主体，出台许多校外培训机构、在线教育与校外线上培训治理文件，如《关于规范校外线上培训的实施意见》《关于促进在线教育健康发展的指导意见》等，指导性文件的法律效力低于法律法规，政策制度的规定无法替代法律规定。(((g)因此，专项立法的缺失，为执行主体执行法律规定带来一定难度。此外，线上教育培训机构是否隶属于民办教育暂未定性，但其管理规定也时而参照《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》，然这两部法律法规的内容主要是针对民办学历教育制定，校外培训教育的治理参照性与适用性不强，操作起来存在一定的困难。

2.其他法律中相关规定模糊

以监管相关条款为例，目前对宣传广告和授课意识形态的监管内容细化不足。其一，从宣传广告监管分析，根据《广告法》及《消费者权益保护法》的规定，经营者不应向消费者进行虚假宣传。而宣传广告的违法乱纪具体内容，已有法规规定不具体，而广告具有灵活性，增加市场监管部门的工作困难程度。其二，在线教育教学形式监管不全面。当前教学平台监管部门主要网信部门，且展现出网络教育的监管较为薄弱现象。主要表现于外国教育资源的引进以及外籍教师的教学，相关管理文件中“严禁”外籍教师授课，但不能避免的是“一对一线上教育”学习方式，易出现网信部门和家长自查教师资质与教学内容不及时，教授不符合国家主流意识内容。

3.地方立法不健全

已出台的校外培训机构在线教育系列政策显现规定较为分散、相互之间规范不统一、治理律效力不够的弱势，囿于缺乏《在线教育培训管理条例》等行政法规，致使地方政府对校外培训机构在线教育法律规制力度不强，地方校外培训教育种种失范现象持久存在。就拿机构准入资格来说，它的法规条文在字面意义上的应用是比较广泛的，现行的法规没有对其进行详细的划分，因此，在实施这一政策的时候，存在着理解不一、执行标准不一等问题。这就造成了网络安全等级保护定级备案有的要求是二级，有的要求是三级，而每个地区对备案者需要提交的材料也不尽相同，这令大部分的线上教育机构都感到困惑，在某种程度上，对在线教育行业的健康发展造成了一定的阻碍。此外，一些区域有关在线结语立法正处于探索阶段，缺少经验借鉴会导致校外线上立法不具有前瞻性，对解决现存问题不具有适切性。

（二）监管受阻

有效实施监管可以治理在线教育培训的失范现象，而目前在线教育培训市场正面临着由预付费制度引起的隐性超期收费方式增多、专用账户沟通不畅、资金监管不及时、退费难、卷款跑路等问题，引起在线教育培训市场健康发展难以落实的原因之二在于协作监管困难，其主要体现于监管方式滞后，不同部门、不同层级间监管协作困难。

1.监管方式存在滞后性

政府部门对于在线教育培训机构实施备案审查制度，是事前监管的重要体现。然而目前监管方式更多着重于事前监管，忽视了事中监管和事后监管，反映出监管方式的制定未完全达以科学化，依旧处于滞后阶段。对于政府部门而言，由于在线教育培训机构缺乏科学有效的动态评估机制，部门对在线教育培训机构的准入资质、教师的教学资质及教学质量监管难以把握；就资金监管平台来说，专用账户没有实现实时、准确的监管，造成了专用账户之间的信息交流不畅，大额资金的流动监管不及时，学费的足额缴存不清楚等问题也比较突出，机构资金链断裂，举办者携款跑路，难以提前预知，监管风险增大；虽然有必要在校外培训机构内部建立一套完整的财务管理制度，但是这对于校外培训机构的内部管理水平而言，仍然是远远不够的。这就需要在财务管理、税收缴纳、教学管理等方面符合法律规定，教学质量也要受到消费者的充分认同。(((h)反之，就会有许多不法行为及顾客不满的事件发生，给公司的经营带来很大的负面影响，增加了公司的经营压力。当前，我国校外培训机构的内部管理水平与行业自律水平之间还有一定的差距。

2.不同部门、不同层级协作监管困难

线上教育培训机构不同于线下校外培训机构，因网络的虚拟性增加了线上教育培训机构的监管难度，考验政府部门之间的协同合作能力。线上教育培训的监管涉及教育部门、公安机关、网安部门以及市场监督部门等，在线教育存在互动的环节，也需要相关监管部门对于各类用户群体的言论进行引导和监管。但是教育行政部门无法确定教育主体的备案情况、无法区分哪些属于教育类线上培训，且各部门协作之间由于在其他专业领域的不熟悉，跨部门沟通协作增加难度，造成信息壁垒的出现。

不同层级执法主体协作困难主要体现于校外线上培训教育治理文件传递的失衡。我国政府从中央到乡镇共有五个层级，相较于其他国家已是较为复杂的组织结构。(((i)在规范性文件的传递过程中，由于组织结构的原因造成信息的失衡。信息的作用在国家制定规范性文件流程中有着重要作用，信息具有时效性，但是文件的制定与出台具有一定的滞后性。由于复杂的结构必定使信息的传达过程中进行加工与消耗，造成信息不对称，不完全的信息至少是误导性的（Daniel Mazmanian PaulSabatier）。如果组织层级过多，信息权威流失积聚，对规范性文件效力产生更大的影响，继而导致国家治理政策无法上行下效。

四、法律治理路径：优化在线教育培训机构法律治理的建议

（一）健全法规体系

校外培训机构在线教育法律体系应包括：

一是校外培训机构在线教育专项立法。单行法中明确在线教育培训机构的法律属性、基本运营条件以及教学服务质量评估等内容。

二是创新与完善地方立法。首先，条例的制定应符合地方立法的功能定位。条例制定的范围应限于上位法的《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国未成年人保护法》等国家法律目前尚未对该事项领域作出规定，并且中共中央办公厅、国务院办公厅、教育部办公厅等已经发布了一系列的相关意见、通知等文件。其次，条例的制定应契合人民群众的需要，也就是回应社会关注的焦点。例如从广州市教育局公开征求意见所收到的反馈来看，公众关心的问题集中在培训机构的收费和退费、合同的履行、政府部门的监管职责、设立校外培训机构的审批程序、违法行为的法律责任等。(((j)学生家长关心的主要是培训从业人员的资质、合理的收费标准、场地的安全保障等。培训机构从业人员所关注的主要是自身的生存空间、机构设立的条件门槛等。立法者需要在诸多利益主张中寻找切口，打通堵点、解决难点、消除痛点。最后，条例的制定应符合现实情况，解决实际问题。“双减”背景下，存在学科类校外培训“由地上转入地下”“无证办学”、在线教育培训机构良莠不齐、违规收费、收费后机构倒闭跑路家长退费无门等现象。条例不仅是规制依法登记设立的校外培训机构，同时要引导和督促无证办学、地下办学的个人和机构依法申请设立校外培训机构。

（二）完善监管机制

健全在线教育培训市场监管机制应从监管内容、协同监管等方面着手。具体来讲：细化监管内容有助于厘清在线教育培训市场法律治理的重点与方向，目前社会关注最多的便是机构准入制度、教师资质审核、预付费资金监管问题；强化协同治理，可做到监管程序公开化、透明化，保持公允。

1.完善准入退出机制

准入制度对于整个教育培训市场的监管体系有着举足轻重的作用，在整个监督管理体系中处于前端位置。准入制度如果做得好，可以将问题预防在萌芽阶段，起到防患于未然的作用。反之，监管体系的基础没有打牢固，整个体系就很可能崩溃。目前国家没有针对教培机构管理的法律法规，各地政府可根据本地区实际，合理设定准入标准，比如在注册资金、教学硬件、办学场所、师资力量等方面进行限制。

2.加强教师资质审核

当前，对于境外教师通过平台跨境开展的在线教育业务的监管还在摸索之中，但在实践中，已经有了像VIPKID这样的跨境服务平台，为外籍人员提供教学服务。在我国的立法方面，教育部等六个部门的文件对此早有关注，并采取了相应的措施，要求所有的网络教育平台都要有相应的教育资质证书。在对师资的审查和管理方面，在线教育机构要按照《通知》《意见》等文件的已有规定进行合规自查。如果是外籍教师，学校应该进行背景调查。当前，在借鉴国外经验和我国各地实际情况的基础上，应加强对外籍教师的师资审核和监督。要尽快制定全国统一的外教资格标准，健全外教聘任和管理体制。

3.完善第三方资金监管机制

预付款模式的监管核心在于建立过程性监管，如果监管不到位，将无法做到所有的资金都进入到监管账户。(((k)所以，各地区应根据实际情况，对预付费进行银行托管，或采用风险保证金等形式，对预付费进行全面的监督。为了解决多个主管部门之间很难形成监督合力的问题，在监管工作中，涉及的部门多，信息不对称，重点突出了各部门之间的协调，形成了一种强大的监督力量，并在此基础上，构建了一个信息共享体系，将风险预警和行业自律相结合。

4.强化协同治理。

协同治理理论作为校外培训机构在线教育治理的理论基础，可以优化当前校外培训机构在线教育治理路径，提升校外线上培训治理成效，营造健康的校外线上培训教育环境以及健康的教育生态有着重要意义。当前的校外线上培训治理路径主要是政府主导治理的单一模式，未体现多元主体参与的特点。由于校外线上培训教育具有网络化等特点，所以校外线上培训教育治理主体应由单一转向多元，形成多元主体治理联盟。在校外线上法治化治理模式中需强调多元主体协同治理架构，强调在自发式、自律性的虚拟世界中的共同参与、共同责任。即各级政府、校外培训行业和家长，形成治理责任联盟，健全校外培训治理责任联盟工作机制，保障校外培训治理责任联盟工作的顺利开展。如构建完善的工作汇报机制、轮岗制度等。

五、结语

党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。在线教育培训市场治理作为国家治理在教育领域的细化与延伸，近年来更加得到社会各界的广泛关注。特别是疫情的爆发，导致在线教育培训市场诸多乱象，终其原因还是因为立法缺失和监管受阻，因此国家应更加重视在线教育培训市场的法律治理，健全法律体系、完善监管机制，着力完善在线教育培训市场法律治理。