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1 引言

党的十八届三中全会提出了“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”的战略措施，2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出了坚持总体国家安全观，走一条中国特色国家安全道路，这标志着新时代国家安全治理模式在一种全新的指导方式和管理体制下正式开始在中国社会中运转。在党的十八届四中全会又提出了建立“建设法治中国”的战略目标。维护国家安全是中国每一个中国人民应尽之义务，但是在维护国家安全的过程中我们更应当强调的是依法维护国家安全。2017年10月18日，习近平总书记在十九报告中强调，健全国家安全体系，加强国家安全法治保障，提高防范和抵御安全风险的能力[1]。正式提出了将法治贯穿到国家安全领域的全过程，要通过积极构建完备的国家安全法律制度体系不断提高国家安全法治化水平，将国家安全法制落实到国家安全法治实施的轨道上来。2018年4月17日，习近平总书记在十九届中央国家安全委员会第一次会议上强调，国家安全工作要适应新时代的要求新要求，切实做好健全国家安全制度体系，加强法治保障工作。从十八届三中全会至今，中国特色国家安全治理体系的形成过程都牢牢把握住“总体国家安全观”和“坚持全面依法治国”两个基本原则，真正的让法治成为中国特色国家安全道路上的重要基础性原则，真正让法治成为国家安全工作中的行为准则，真正的让法治成为中国特色国家安全道理上的重要组成部分。

2 中国特色国家安全法治道路建设历程探索

国家安全法治作为中国特色国家安全法治体系建设的重要内容，其历程反映了在治理中国国家安全时的变动和方向。法制作为法治的基础，以国家安全法制建设为切入点是研究国家安全法治道路形成的前提和基础的中国国家安全法制的建设以总体国家安全观的提出为界限划分为以传统国家安全为着重点的法制建设时期与新时代背景下国家安全法制现代化建设时期。

2.1 以传统国家安全为重点的法制建设时期

根据这一阶段的国家安全形势和国家安全国内外不同因素的影响具有不同的内涵和外延。国家安全治理模式的转变总是与社会矛盾结构的变化而变化，因此本阶段的国家安全法制建设分为两个部分：以维护政权安全为出发点的法制建设初阶时期和以传统国家安全观为出发点的法制建设进阶时期。

2.1.1 以维护政权安全为出发点的法制建设初阶时期

在法制建设初阶阶段围绕的还是维护和巩固新中国政权的稳定为主要的方面。1949年新中国建立后，对外面临着美苏对立的国际斗争格局，对内社会主义制度已经建立，先进的社会主义制度同落后的社会生产力之间的矛盾成为国内的主要矛盾[2]。此时毛泽东同志的国家安全思想对于维护这一时期的国家安全实践具有现实的指导作用。战争与革命的时代主题使得毛泽东同志在国家安全思想中异常重视军队和国防力量的建设。并在《论人民民主专政》中指出，“我们现在的任务是要强化人民的国家机器，这主要指的是人民的军队、人民的法庭、人民的警察，借以巩固国防和保护人民利益”[3]。可以看出国防安全在国家安全中占有重要地位。除此之外，在中国共产党七届二中全会上“由于革命胜利后国内外还存在着两种基本矛盾，因此，在政治上必须强化工人阶级领导的政权”[4]。因此，加强国防建设和维护政权安全就成为新中国建立初期的重要指导思想，也是毛泽东国家安全思想形成的基础。

以此思想为基础建成了以刑事政策、军事工作制度、公安工作制度为主要构成的维护国家安全规则体系。其中典型代表是《中国人民解放军政治工作条例》和《关于无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》（简称“公安六条”）。虽然只是规则却带来了积极地意义，1954年《中华人民共和国宪法》规定，保卫人民民主制度，镇压一切的叛国和反革命活动，惩办一切卖国贼和反革命分子。新中国以国家最高立法形式确定了维护国家安全法律的正当性。中共八大进一步的明确了加强了法制建设的标志性事件。在此过程虽然出现过曲折，处于一种停滞的状态。但即便如此，国家安全的重要程度也一直被高度重视。

2.1.2 以传统国家安全观为出发点的法制建设进阶时期

1978年十一届三中全会的召开将立法工作作为重要的议程，本次会议提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设方针[5]。伴随着改革开放，邓小平同志对国内国外的局势做出了科学合理的判断。和平问题与南北问题是国际上的突出问题，国内主要矛盾已将转变为人民日益增长的物质文化的需要同落后的社会生产力之间的矛盾[6]。因此国家安全的情况也伴随着社会矛盾和国际主要矛盾的变化发生了变化。

1983年7月国家安全部的成立成为了推动国家安全工作面临新形势做出决策的新动力。从20世纪80年代开始，在邓小平同志国家安全思想的指导下，党和国家以政治安全、军事安全、经济安全为核心，重视国家安全法制建设，加快了国家安全立法工作速度，初步形成了以《宪法》为核心的国家安全法律制度体系。国家安全法制的形成在1978年《宪法》的基础上，五届全国人民代表大会第二次会议通过了《刑法》和《刑事诉讼法》，并在刑法分则中规定了反革命罪。将反革命罪纳入刑法，用刑法的强制力来保障国家安全是国家安全法制建设十分重要的一步，也体现出了中国的治国理念从人治转向了法治。1982年《宪法》颁布，确定了宪法在中国特色社会主义法律体系中的核心地位，也为国家安全法制建设提了根本遵循。

1993年《国家安全法》中以保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度为目的，以保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行为目标。《国家安全法》成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。国家安全法律体系就形成了以《宪法》为统率，以《国家安全》（1993年）为核心，以《兵役法》《国防法》《军事设施保护法》《保守国家秘密法》等法律为基础，以《刑法》作为保障国家安全的最后一道屏障。

20世纪90年代，国际社会形势形成了“一超多强”地格局，伴随着国内外安全形势的变化江泽民同志在邓小平同志的国家安全思想的基础上提出了以“互信、互利、平等、协作”的新安全观[7]，新安全观超越了冷战思维，特别强调建立公正合理国际政治经济新秩序，新安全观是为中国争取有利国际环境的一种国际安全观。胡锦涛同志也强调国际安全对促进本国的繁荣与稳定有着积极作用。

在后来召开的中共十五大提出了“依法治国”为国家安全法制的建设提供和指明了方向。国家安全除了外部安全之外还包括这内部安全，国内安全是国家安全的根本，国际安全和国内安全共同构成了国家安全。后在中共十七大上，中国特色社会主义法律体系基本形成，依法治国方略基本切实贯彻。

改革开放以来，随着国内外形势的变化，国家安全观念的发展，我国的国家安全的内涵和外延是呈现一种不断丰富的状态的，国家安全从主要的反间谍工作，发展到政治安全、军事安全等传统安全领域，又不断的去覆盖文化安全、社会安全等非传统安全领域。从总体上讲这一时段的国家安全立法能够满足维护国家安全需要，当然还存在着不足的地方。其一体现在立法覆盖不高，太空领域、极地领域、核领域等一些安全领域仍亟待立法去完善；其二体现在立法位阶偏低，法律约束力普遍不足，以政策、文件来管理应对国家安全问题是远远不够的，这还体现出了当时的现代化治理能力欠缺；其三体现在立法的操作性不强，立法与社会现实脱节，甚至有一些立法已经不适应现实的需要。因此国家安全法治的进程还需要坚持党的全局领导，要树立和善于运用法治思维和法治的方式开展国家安全工作，将更新国家安全现代化治理能力和提高国家安全现代化治理水平作为发展任务一直努力贯彻下去，才能全面推进中国特色国家安全法律制度体系建设，全面提升国家安全工作的法治化水平。

2.2 新时代背景下国家安全法制现代化建设时期

2.2.1 国家安全法治现代化实施背景

安全是一种不受威胁的状态，也是法治中国建设应有的价值追求、习近平总书记在十九大报告中强调“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主义的矛盾已经转变成为了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分之间的矛盾”[8]。安全是发展的前提[9]，高度重视国家安全是顺应当前中国进一步深化改革开放，为国家发展大计提供一个稳定安全的发展环境就成为了迫切的需求。

自冷战结束后，被冷战挤压的其他安全方面就越发重要起来，尤其是21世纪以来，各种新兴技术的发展非传统安全领域的重要程度日渐提升。新时代再也不是只关注传统的国家安全，而是传统安全与非传统安全并重的国家安全。新形势的变化就需要新的国家安全理论的指导。自2012年十八大召开以来，习总书记高度重视国家安全问题。在认真分析新时代国家安全面临的新形式、新任务、新要求的基础上成立作为党中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构的中央国家安全委员会，加强党对国家安全工作的领导[9]。

2.2.2 国家安全法治现代化建设基本情况

党的十八大明确提出了完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全[10]。在此基础上，党中央进一步加强政治、军事、经济、文化、信息等各领域安全工作作出的具体部署。2014年4月15日习总书记召开国家安全委员会第一次会议时提出了总体国家安全观，明确提出构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路[11]。与此同时新的《国家安全法》也由国家安全法立法工作领导小组着手起草。在总体国家安全观指导下新《国家安全法》的起草和颁布既顺应了当前的国家安全面临新时代的需求，也体现了中国共产党人对于维护国家安全的决心和信心，也体现出了中国对于国家安全的探索进入了一个新的阶段。

十八届四中全会，将“良法善治”的提出论述“良法”与“善治”的唯物辩证关系，启示要不断发挥立法的引领和推动作用。加强重点领域立法，贯彻总体国家安全观，加快法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系[12]。2015年1月23日，中央政治局审议通过《国家安全战略纲要》[13]。《国家安全战略纲要》其本质还是关键时期的过渡性文件，但是其制定和颁布是有效满足了当前国家安全的迫切需要，是在建立国家安全法律制度体系，推进国家安全法治化建设的纲领性文件，为新的国家安全法出台奠定了基础。

2015年6月1日，根绝当前形势和任务的需求，全国人大常委会对《十二届全国人大常委会立法规划》进行调整，增设了有关于国家安全的立法项目，增设后的立法项目包括：国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、网络安全法、境外非政府组织管理法、国防交通法、深海海底区域资源勘探开发法、粮食法、能源法、陆地国界法、海洋基本法、航空法、测绘法（修改）、军事设施保护法（修改）、人民防空法（修改）以及国家经济安全，促进军民融合、航天等方面的立法项目。与此同时国务院关于国家安全的行政法规的修订和立项分别列入年度立法计划。其中行政法规就包括了：军事设施保护法实施办法（修订）、地图管理条例、无线电管理条例（修订）、军港条例、外国航空起临时进出中华人民共和国航空管理规定、军工核设施安全监督管理条例、出境入境边防检查条例（修订）、反间谍法实施细则、外商投资国家安全审查条例等。

不仅是全国人大和国务院，各地方、各有关方面制定和修改有关国家安全法律方面也有了新的进展包括了：黑龙江省反间谍安全防范条例16、四川省反间谍安全防范条例[14]、湖南省国安厅《公民举报危害国家安全行为线索奖励办法》[15]、浙江省印发《浙江省反间谍安全防范办法》[16]等有关配套规定，立足于国情，体现时代特点，内容协调、系统完备、科学规范、运行效率的中国特色国家安全法律制度体系，为维护国家安全提供坚实的法律制度保障。

在国际安全工作中要不断坚持总体国家安全观为指导和全面依法治国为原则对于国家安全的法治的建设和实施具有重要意义，更是符合当前十九届四中全会提出的促进国家治理体系和治理能力现代化的需求。当前国家安全法治处于新时代背景下国家法治建设时期内，有关的国家安全法治立法形式呈现出多样化的特点，既有法律、行政法规地方性法规、地方性政府规章和部门规章，初步的国家安全法律制度体系已经建立起来，并且在此过程中积极承担国际责任，积极遵守联合国宪章，承担起一个大国应尽的责任和义务，并积极开展国际合作，为实现命运共同体而进行共同努力。

3 中国特色国家安全法治道路建设历程特点转变

中国特色国家安全法治道路的发展历经七十年的变化，经历了无数次的探索、调整、完善和创新，70年国家安全法治建设的转变有着明显的跨越历程和特点。

3.1 从“小安全”到“大安全”

对于一个国家来讲，安全与发展之间息息相关，一个国家只要全面的发展不要全面的安全，全面的发展将无法长期维续更无法谈及进一步的深入发展。因此安全与发展是一对具有辩证关系的对象，二者相互联系、相互区别，最后统一于维护国家安全，促进国家发展。因此发展需要全面，安全也需要全面。

国家安全法治建设经历了从“小安全”到“大安全”的发展，在以传统国家安全为重点的法制建设时期，主要还是以维护国土安全、军事安全、反奸防谍、维稳和处置突发状况等领域为重点工作，在这一个大的时间段内伴随着冷战结束，非传统安全的地位有所上升但依旧无法同传统安全领域内的问题相提并论。“小安全”是指一个国家在某一个时期内对于国家安全问题的视野只局限于某一领域而无法与时代变化和国家利益拓展相联动的状态。而“大安全”是指一个国家对于国家安全问题的视野能伴随着时代的发展而发展，国家安全的边界伴随着国家利益的拓展而拓展的状态。在新时代背景下国家安全法制现代化建设时期，国家安全法律体系构建的是以多领域安全于一体的国家安全法律体系，体现出了是既重视外部安全又重视内部安全、既重视发展问题又重视安全问题、既重视国土安全又重视国民安全、既重视传统安全又重视非传统安全、既重视自身安全又重视共同安全[17]。

从“小安全”到“大安全”体现出来的是布局方法性的提高，视野的不断拓宽，战略站位的不断提高，在当前我们既要重视传统的政治、军事问题又要重视经济、社会、文化、网络、生态领域的问题，同时还要具有前瞻性的预见到太空、深海、极地、人工智能等在未来极具国际竞争力的领域的重要性。

3.2 从零散的国家安全指导思想到系统的总体国家安全观

指导国家安全法治建设的指导思想从“零散”到“系统”，从“思想”到“观念”。这是在国家安全法治发展过程中与马克思主义不断的融合发展的结果，总体国家安全观体现出来是马克思主义中国化的最新成果。从唯物史观角度我们承认每一种指导思想的存在都有其本身时代的特殊性和需求性，零散的国家安全指导思想存在着“头痛医头，脚痛医脚”的困境[18]，但是系统的总体国家安全观的提出，标志我国国家安全法治到了不是多个安全领域的简单相加而是处在联结之网上的各安全领域的相互联系，每一个安全领域分布为一个节点遍布于联结之网上，环环相扣，息息相关。充分的认识到在不同的领域都有联系，在不同的领域在一定的条件下可以相互转化的联系过程。

这个过程避免了“一叶障目，不见泰山”的情况，这也就使我们注意到在国家安全法治建设的过程中不仅要重视单个领域国家安全的重要性，更要重视国际安全系统和整体的维护[19]。

3.3 从积极维护国家安全到积极塑造国家安全

安全是一个主动形成的过程，是由安全本身词义中动词形态，“保全”发展而来。当提及过程一次是就是一个长时间的阶段，在这一时间段内所发生的事情由两个方面的因素构成，其一是被动改变；其二是主动改革。安全的实现其实是一个过程的两个方面，过程的发展凝结了被动与主动的争斗的过程。安全的发展过程是一个以主动改革为主，以被动改变为辅的过程。只是我们在安全形成的过程更加强调的是主动的改革，主动的形成。但同时不能忽视掉被动变革所带来的补充作用。之所以强调安全过程的主动形成是有两方面的原因，一方面相对被动而言，主动是由内向外的改革，是一个不断自我革新、主动应对的过程，积极调整内部发展适应客观现状，其形成过程具有预先性，是具有预先处置危险的能力，而被动是一个是由外力推动而动的相反过程，不具有主动的形成特点，其形成过程具有滞后性，是问题的在先发生才有了解决的动力。另一方面，相对主动而言。被动形势于己不利，不能按照意图行事，无法抢占先机。如果在大方向上采取被动安全过程必然会产生严重的影响。

当今中国正处于由大国迈向强国的关键一段，而此时的国家安全法治建设的道路要逐步从维护国家安全到积极塑造国家安全。建设国家安全法治是一个持续性的过程，塑造是更高层次的、更具有的前瞻性的维护。从维护到塑造，体现出了在国家安全发展过程要有在变局中把握方向，在乱象中趋利避害，在斗争中争取主动的精神[9]。

3.4 从国家安全法制建设到国家安全法治建设

建立和完善国家安全法治体系是实现国家安全法治建设的重要基础，国家安全法制建设是着眼于提升国家安全法治化水平的发展目标。1993年《国家安全法》出台标志着国家安全法制建设迈出了重要的一跃，真正的让国家安全领域走到“有法可依”，总体国家安全观的提出以及十八届三中、四中全会关于国家安全工作的最新工作部署，制定了最新版的《国家安全法》，最新版《国家安全法》的颁布标志着跳出了旧版《国家安全法》立法模式的局限，这体现了是国家立法技术的进步，体现了国家安全法治的完善是体现了国家治理体系现代化重要标志，标志在国家安全领域要坚持用法治思维的方式，真正做到严格执法、公正司法、全民守法[20]，真正地让法治贯穿始终。

3.5 从注重自身安全到注重共同安全的发展轨迹

在总体国家安全观五大要素中以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事、文化、社会安全为保障、以促进国际安全为依托[21]，其中以促进国际安全为依托，其本质上就是为了实现共同安全，20世纪80年代，西方学者率先提出“共同安全”的概念[9]，认为持久的安全只有在全体国家能够共享安全的时候才能够实现。2013年10月，习近平总书记在周边外交工作座谈会上指出：“倡导全面安全、共同安全、合作安全理念，推进同周边国家的安全合作，主动参与区域和次区域安全合作，深化有关合作机制，增进战略互信。”[22]2014年4月5日提出了：“应该积极倡导、综合、合作、可持续的亚洲安全观，创新安全理念，搭建地区安全和合作新架构，努力走一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。”[23]从自身安全到共同安全的推进体现了中国对于安全问题认识的重新转变，意识到安全是一个双向的互动过程，自己的安全也要保证其他国家的安全。从自身安全到共同安全的转变充分体现了中国的大国风范，始终坚定不渝的走和平发展道路，注重维护本国利益的同时，以邻为友、以邻为伴，坚决不做以邻为壑、损人利己的事情，对外求和平、求合作求共赢，共同推进命运共同体的建设。

4 中国特色国家安全法治道路建设历程经验

自新中国成立以来，长达70年的国家安全法治建设过程不仅是几代党中央领导集体智慧的结晶，更是为我们走一条具有中国特色的国家安全道路提供了宝贵的经验。

4.1 坚持中国共产党的领导

党政军民学、东西南北中[24]，党是领导一切的。无论是国家安全工作还是国家安全法治建设的过程都具有极其鲜明、及其强烈的政治属性，更要突出党的绝对领导。习近平总书记强调要坚定不移的走中国特色社会主义道路，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路[8]。

中国共产党在法治中国建设中的领导地位决定了国家安全法治建设必须坚持党的领导。坚持党的领导就是中国特色国家安全法治道路探索的重要经验，中央国家安全委员会的成立加强了党对国家安全的工作的领导。2018年4月17日，习近平总书记在十九届国际安全委员会第一次会议上论述了党对国家安全工作的集中统一领导意义，并系统的总结中国共产党领导下，国家安全委员会在维护国家安全工作方面取得的成绩，进一步说明了今后党对国家安全工作的领导方向[25]，坚持党的领导是维护国家安全工作的根本保障，为实现中华民族伟大复兴、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中国梦提供牢靠的安全保障。

4.2 坚持战略思维、系统思维、底线思维、创新思维

总体国家安全观作为指导国家安全法治建设、国家安全工作的指导思想，这就决定了国家安全法治建设和国家安全工作的过程中要坚持总体国家安全观，就要贯穿战略思维、系统思维、底线思维、创新思维的思想方法模式。

在国家安全法治建设的过程中要坚持战略思维，要统揽全局，善于把握事物发展的总体趋势和方向。要坚持用系统思维来妥善处理各种重大关系，要讲究“十个指头弹钢琴的艺术”，通盘考虑基本国情、发展阶段、综合实力水平及大国博弈关系“四个维度”[26]。在国家安全法治建设的过程中要坚持底线思维，客观的设立最低目标，立足最低点，争取最大期望值。习总书记也多次强调过：“要善于运用‘底线思维’的方法。”在国家安全法治建设过程中要坚持创新思维，善于审时度势，因地制宜建立完善和完备的国家安全法律体系。在国家安全法治建设过程中，坚持战略思维、系统思维、底线思维、创新思维，不仅是有利于国家安全法治建设需要，而且能够满足维护国家安全形势的需要。

4.3 坚持安全与发展共同推进

安全与发展的共同推进是新时代维护国家安全的内在要求，只有发展自己才会有真正的安全，没有发展就没有安全，不发展就是最大的不安全。邓小平同志多次指出：“中国能不能顶住霸权主义、强权政治的压力，坚持我们社会主义制度，关键就看能不能挣得到较快的增长速度，实现我们的发展战略。”[27]习近平总书记强调指出，富国才能强兵，强兵才能卫国。只有坚持以经济建设为中心，不断增强综合国力，才能真正实现国家安全。既要善于运用发展成果夯实国家安全实力基础，又要善于塑造有利于经济发展的安全环境，努力形成在发展中保安全、在安全中促发展的格局。

4.4 坚持走中国特色的国家安全法治

我国的发展处于世界互联的状态，充满了机遇和挑战。坚持走中国特色国家安全法治道路，就要坚持总体国家安全观和全面依法治国指导思想之下加强特色法治建设。坚持人民安全、政治安全、国家利益至上的有机统一[25]。在坚持发展中国特色国家安全法治道路的过程中人民安全居于中心地位，国家安全根本到底是保障人民利益，政治安全是维护人民安全和国家利益的根本保障，国家利益至上是实现中人民安全和政治安全的基本途径。除此之外，军事安全、社会安全、公共安全、网络和信息安全、核安全以及各种新兴领域的立法的过程中要贯彻全心全意为人民服务的宗旨。

5 结语

国家安全法治建设是国家安全的基本制度保障。伴随着事关国家安全的一系列法律法规的出台，中国特色国家安全法律制度体系的形成为我国维护国家安全、坚持国家安全道路提供了坚实的法治基础。中国目前面临着国内外因素比以往的时候更加复杂的时候，这是对中国、中国共产党以及中国人民前所未有大团结的考验。为了给中国的经济、社会、民生的发展提供一个更加稳定的发展机遇，国家安全的保障是必须重视的，国家安全法治化作为国家治理体系治理能力现代化的表现之一，更加切合了当前中国实际的发展，为社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴提供了最基本的行为准则。

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