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近年来，党中央、国务院对司法鉴定管理工作作出一系列重大决策部署，明确要求健全统一司法鉴定管理体制。2017年7月19日，中央深改组审议通过了《关于进一步健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》。2017年10月3日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，对司法鉴定管理体制改革作出统一部署。2018年，司法部制定了《关于加快推进司法行政改革的意见》；2019年发布了《全面深化司法行政改革纲要（2018—2020）》，整合司法鉴定、公证、仲裁、律师、司法所、人民调解等法律服务资源，构建覆盖城乡的法律服务体系，满足人民群众多层次、多样化、高品质的法律服务需求[1]。

司法鉴定是使用最广泛的一种司法证明方法。诉讼活动中大多数的证据、尤其是物证都需要司法鉴定人运用现代科学技术方法进行检验鉴定，并就诉讼涉及的专门性问题进行判断进而提出司法鉴定意见。司法鉴定意见作为法定证据种类之一，因其专业性、权威性，在诉讼中往往发挥着“一锤定音”的关键作用。完善司法鉴定制度，对防止冤假错案、化解矛盾纠纷、保障人民群众合法权益、维护社会和谐稳定具有极其重要的作用。

为了适应国家对司法鉴定管理体制改革的要求，以及将司法鉴定纳入公共法律服务体系的需要，深入研究我国司法鉴定发展过程中存在的问题及改革方案很有必要。

1 我国司法鉴定发展面临的问题

自从70年代我国法制建设步入正轨，公检法机关为了满足诉讼活动中证据的鉴定需要，分别成立了司法鉴定机构并建立了行业内的司法鉴定管理体制，但公、检、法机关的鉴定管理体制、管理制度、鉴定标准、鉴定人和鉴定机构的准入门槛等各不尽相同。政法机关之间司法鉴定机构过度分散、标准不统一、管理混乱的问题饱受社会舆论诟病，最终推动了全国人大常委会于2005年颁布《关于司法鉴定管理问题的决定》（下称《决定》）。《决定》施行十多年来，我国司法鉴定事业取得长足发展，为服务诉讼活动和满足人民群众的鉴定需求做出了重要贡献。然而，从《决定》颁布至今，司法鉴定的集中统一管理仍然困难重重。一方面，基于现实鉴定资源来看，公安机关的鉴定机构鉴定能力要强于检、法机关，但法、检机关在证据的审查判断、质证和采信环节占有优势，因而公检法机关运用各自的优势争夺鉴定资源和鉴定管理权。另一方面，作为司法鉴定的管理机构，司法行政机关既不参与诉讼活动，又缺少司法鉴定管理资源，管理权威不高。导致至今仍然不能实现对常规司法鉴定机构、鉴定人的统一管理，检察和公安机关的鉴定机构仍然实行的行业管理。而且，2017年司法部《关于严格准入严格监管提高司法鉴定质量和公信力的意见》，放弃了对法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料类鉴定与环境损害类鉴定这四大类鉴定之外的其他类鉴定机构、鉴定人的管理，从而直接导致其他类司法鉴定机构和鉴定人处于无人管理状态。

基于上述历史遗留问题，以及以审判中心诉讼制度改革的压力，司法鉴定质量不能满足诉讼需求的矛盾，已经成为诉讼活动以及法律服务体系构建的根本矛盾。具体表现如下。

1.1 司法鉴定体制不统一

《决定》实施以前，我国的司法鉴定管理分别隶属于公、检、法以及司法行政机关，司法行政机关主要管理其批准在科研机构和服务机构设立的鉴定机构及司法鉴定委员会。这种多元、复杂的司法鉴定管理，既没有统一的鉴定管理制度、鉴定标准、鉴定程序，又没有统一鉴定人员的资质和鉴定机构准入门槛，从而经常出现同一鉴定事项的鉴定意见差异大，甚至相互矛盾，导致重复鉴定增多，给诉讼当事人及诉讼活动中的质证带来困扰，严重浪费司法资源，严重损害诉讼活动的客观性、公正性和严肃性[2]。

2005年出台的《决定》，禁止审判机关和司法行政机关设立鉴定机构，授权司法行政机关统一管理司法鉴定机构，确立了司法鉴定的统一管理模式。但《决定》允许公安、检察以及国家安全等有侦查权的国家机关设立鉴定机构，并对其内设的鉴定机构拥有管理权，公检法之间“互相配合”的关系使得司法机关很难走出“重职权鉴定、轻社会鉴定”的误区，司法行政机关也无法行使管理职权。而且，公检法机关掌握着司法鉴定的启动权、鉴定意见采信的主动权等主要司法鉴定资源，从而导致侦查机关的鉴定机构在司法鉴定领域占有绝对的统治地位。因而，要形成完全统一的司法鉴定管理体制，必须取消侦查部门的管理权，在现有的体制下，并不能真正地实现完全统一的司法鉴定管理。

1.2 鉴定机构不中立

历史上因受到职权主义诉讼模式影响，为了便于侦查活动中检验鉴定证据，逐步形成部门化司法鉴定体制，鉴定机构设在侦查机关内部，鉴定人员即侦查技术人员，导致侦查部门“自侦自鉴”，鉴定机构不中立。

相较于侦查机关的鉴定机构，虽然社会鉴定机构不隶属于任何组织，是独立的第三方鉴定机构，从组织上看具有中立性，但社会鉴定机构没有国家的财政保障，自负盈亏，在竞争中求生存、求发展，在案源争夺、利润追逐时难免抛弃原则而出现非中立性的鉴定意见。实践中刑事案件的物证鉴定基本上都被侦查机关的鉴定机构垄断，而民事案件的鉴定启动权则主要掌握在法院手中，一些地方法院抛开《国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册》自立名册，尤其四大类鉴定之外“其他类”的司法鉴定机构，因为国家对“其他类”司法鉴定的管理不明确。此种做法，导致法院间接影响了鉴定机构和鉴定人，导致不公平竞争，对社会鉴定机构的中立性也产生了负面影响。

1.3 鉴定资源配置严重不均

司法鉴定活动具有极强的科技性、专业性和法律性的特点，某个地区的司法鉴定的总体水平和司法鉴定机构能力强弱取决于该地区的经济实力、科技水平、人才资源、立法和司法条件等。由于我国地域辽阔，区域经济、城乡经济发展不平衡，加之国家没有对司法鉴定行业进行投入，社会鉴定机构都是自负盈亏、自生自灭，导致我国司法鉴定资源配置严重不均衡，经济欠发达地区高水平的鉴定机构和鉴定人员严重缺乏，导致鉴定质量差、超期鉴定、重复鉴定，甚至虚假鉴定的事件时有发生，严重影响司法公正性和司法效率。

1.4 司法鉴定过度市场化

为当事人、诉讼活动和社会服务是司法鉴定活动设立的初衷，作为法定的证据形式，鉴定意见的法律性、中立性和客观性特点，要求司法鉴定具有公共服务的社会属性，国家将司法鉴定纳入公共法律服务体系也说明了这一点。但是国家的公共服务机构则应该是非营利性、非市场性的，应该接受国家财政保障。可是国家对司法鉴定机构没有经费投入，加之司法鉴定管理机构缺乏权威、监管不力，司法鉴定市场比较混乱、竞争无序，依靠鉴定费维持运转的鉴定机构，只能把鉴定当作“生意”，难免滋生鉴定腐败，损害鉴定权威，阻碍我国司法鉴定理论研究和鉴定技术水平的提升[3]。

1.5 司法鉴定管理体制机制不完善

尽管近年来我国进行了一系列的司法体制改革，但司法鉴定体制改革不彻底，我国始终未形成统一的司法鉴定管理体制，相关的立法滞后、不健全，监管机构缺乏权威、监管制度不完善，导致公安机关、检察机关和司法行政机关各自颁布的鉴定管理法规都以自我为中心，相互矛盾，鉴定程序、技术标准不统一。

我国司法鉴定管理现状堪忧，社会负面舆论不少，鉴定错误的事件也时有发生，这种现状与司法鉴定的科学性、客观性、中立性相背离，严重损害了司法鉴定意见的证据价值和公信力。

1.6 司法鉴定理论和科学技术研究不足

1.6.1 国外司法鉴定技术发展动向

西方司法鉴定科学研究起步较早，发展较为系统和深入，尤其是跨学科研究更是成果丰硕，理论研究内容包括司法鉴定科学的学科体系、理论基础、科学技术、证据规则、发展规律等诸多领域。随着新的科学技术引入法律领域，如生物科技、数字科学、信息技术、人工智能等的引入促进了司法鉴定科学的蓬勃发展。

如今司法鉴定科学在大数据驱动下，对鉴定特征体系的分析及鉴定依据的评估已经逐步由以“经验为主的科学”向以“数据为基础的概率统计”转变。此外，大数据的相关性思维更重视和关联数据痕迹，使得司法鉴定科学中实体接触型痕迹向虚拟数据型痕迹转型；传统人工比对向数据模型算法型比对转型；实物拍照采集向光学无损数据型采集转型[4]。同时围绕实验室管理和质量保证，促进司法鉴定科学实验室的独立性、完善司法鉴定科学学科的强制认证认可制度等。

1.6.2 我国司法鉴定理论研究不足

司法鉴定在我国，开始仅仅基于刑事案件侦查的实际需求而产生，具有浓厚的“部门工作”的性质，经过几十年的发展，逐渐走出了犯罪侦查学附庸的地位，并发展成为具有相对独立且具有学科专业体系和理论研究领域。

在建国初期，因为鉴定机构及鉴定人主要集中在公安机关，服务于刑事案件侦查，司法鉴定理论研究和制度研究无法深入开展。仅有的技术性探讨也多局限在公安机关内部，研究人员多为技术人员或者从事鉴定的人员，司法鉴定的理论研究成果很少。

随着1979年第一部《刑事诉讼法》的颁布，司法鉴定重新恢复了其作为一项重要诉讼制度的法律地位，研究成果开始从关注技术问题过渡到兼顾制度建设问题，但理论研究仍然不够深入，且多局限在刑事诉讼领域。

1996年，刑事诉讼法的修改，特别是第120条关于司法鉴定制度的修改，开启了对于司法鉴定管理体制机制的研究热潮，推动学科研究不仅关注鉴定技术问题，而是更关注鉴定管理体制和机制问题，产生了大量基于国外司法鉴定制度的比较法研究以及鉴定制度改革的对策和建议成果。

2005年在《决定》出台的推动下，司法鉴定学科的理论研究开始加强。这一阶段的研究成果不仅有立足于自然科学领域的司法鉴定科学技术性文献，也有针对鉴定管理体制问题进行的制度研究，同时，开始出现大量围绕科学证据和司法鉴定基础理论的研究成果。

但总体上看，国内司法鉴定学科发展存在着基础理论研究薄弱，学科定位未充分重视司法鉴定学和法学、公安学、公安技术学之间的内在联系，鉴定管理体制滞后于新技术变革，鉴定标准良莠不齐等方面的问题[2]。

2 我国司法鉴定的未来

2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议表决通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》宣示了国家推进治理体系和治理能力现代化的决心。随着法治建设的发展，公民的法律意识、证据意识和维权意识必将大大增强，人民对司法鉴定的需求和要求也会越来越高，我国司法鉴定体制的改革必须坚持管理体制创新、发展理念创新，彻底解决体制机制问题。

2.1 统一司法鉴定管理体制

我国的司法鉴定一直是归行业管理，具有部门化的特点，在社会主义发展初期对当时的国家体制与法制建设具有促进作用，但改革开放以来，我国的民主政治和法治建设不断完善，部门化的司法鉴定管理体制已经不能适应法治中国建设的需要。纵观世界各国司法鉴定发展历程以及我国司法鉴定管理乱象，规范化、集中化、统一化的管理是我国司法鉴定管理体制改革的必然选择。

首先，需要立法先行，赋予国家司法行政机构的统一管理权，取消公安、检察、国家安全机关的司法鉴定管理权。同时要让相关的鉴定机构在财政划拨与行政关系上与权力机关之间保持相对独立，保持鉴定机关的独立性和中立性。

其次，司法行政部门要建立起严格的司法鉴定机构和鉴定人员的统一管理机制，实现准入条件、鉴定名册、鉴定程序、技术标准、职业道德、问责机制等方面的全面统一，加强对鉴定质量的监督与管理。实施并完善司法鉴定的三级（部、省、地）管理体系，实现司法行政机关的分级管理与行业协会的自律管理相结合，在统一化管理的前提下，区别各地不同的实际情况并做出相适应调整。

2.2 将“其他类”鉴定纳入统一管理

司法行政机关应该收回对“其他类”社会鉴定机构的管理，建立统一、完善、合理的管理制度、鉴定程序规范、技术标准及鉴定收费标准，建立起严格的问责机制，规范“其他类”社会鉴定机构的鉴定活动。同时，要坚决加强立法，整治一些法院抛开《国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册》针对“其他类”司法鉴定自立名册的行为，为各类鉴定机构建立公平、公正的竞争环境，鉴定活动不受制于地方法院，避免因追逐利益或者为了生存而影响其鉴定中立性，在必要的时候政府部门应对一些案源少但又非常重要的“其他类”社会鉴定机构给予一定的补贴，扶持其发展。

2.3 保障鉴定性质公益化

司法鉴定作为法律服务体系的重要组成部分，公益性是司法鉴定体制改革的立足点，其公益性的特征要求司法鉴定应当具有非营利性和非市场性特点，这是鉴定活动客观公正的保障。为了避免司法鉴定沦为纯粹谋取经济利益的工具，鉴定人为了私人利益而丢失中立性，政府必须发挥主导作用，一方面要从严管理的，另一方面要为司法鉴定机构及鉴定人提供必要的财政保障和法律上的救济，保障鉴定性质公益化，维护司法鉴定的权威性、严肃性和公信力。

2.4 强化行业自律

司法行政机关在完善司法鉴定的管理制度，加强管理的同时，也可以借鉴国外大部分国家所采取的由司法机关和行业协会互相配合的模式，加强司法鉴定机构和司法鉴定人员的自我管理和自我约束[5]。目前，我国尚未建立全国性的司法鉴定行业协会，建立全国性的司法鉴定行业协会是当务之急，要让全国范围内权威专家、学者、司法人员加入协会，参与管理，制订各鉴定专业统一的鉴定规范和技术标准，协调与监督地方性司法鉴定协会，推动专业司法鉴定科学研究，专业人才的培养、惩戒违规的鉴定机构或人员。并在此基础上建立国家级的司法鉴定委员会和各专业的司法鉴定委员会，负责诉讼中疑难鉴定的终局裁决，定期举办各专业的教育培训，提高各专业整体鉴定水平。

2.5 制定《司法鉴定法》

我们司法鉴定迫切需要宏观调控整个鉴定的《司法鉴定法》，规定司法鉴定管理的主体、主要职权和职责，明确规定司法鉴定的启动条件，明确规定拥有司法鉴定申请权和决定权的组织或个人，避免多头重复鉴定；根据各鉴定专业的具体情况和特点，规定各类型鉴定实施的具体程序；明确规定司法鉴定质证的具体实施和审查认定程序；制定司法鉴定的救济程序，建立严格的问责机制。在法律上保障我国司法鉴定体制的统一性、鉴定机构的中立性、鉴定技术的成熟性、鉴定性质的公益性，鉴定行为监督的全面化、规范化，在公众心中树立司法鉴定的科学性、权威性，更好地服务于司法活动。

2.6 加强司法鉴定理论研究

理论研究以习近平总书记提出的“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求”为着眼点，以全面服务国家创新发展战略为研究目标，以司法鉴定为切入点，带动科技创新进而推动国家科技经济的发展。加强对司法鉴定自身的学科知识结构体系的研究，加强对指导司法鉴定实践的基本理论和原理的研究，司法鉴定的科学化、标准化、规范化、中立性、公正性的研究，鉴定意见的诉讼功能研究，现代科技在司法鉴定中的应用研究等。夯实学科发展基础，助力我国司法鉴定技术的发展。

总之，我国司法鉴定体制的改革势在必行，只有通过完善司法鉴定法规，统一司法鉴定管理体制，维护司法鉴定的公益性，加强司法鉴定理论研究，努力构建覆盖城乡的司法鉴定服务网络体系，才能不断满足人民群众和社会多层次、多领域、多样化、高品质的司法鉴定服务需求。充分发挥司法鉴定在促进司法公正，化解矛盾纠纷、维护公民合法权益及社会和谐稳定中的重要作用。

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