International Open Access Journal Platform

一、引言

自上世纪八十年代以来，我国在农村的治安治理方面不断总结、发展、创新。从早期的“人民公社”到后面以宪法的形式巩固“村民自治制度”，再到现在的社会治安综合治理理念的形成，农村的治理理念在农村地区快速的发展下，也不断的推陈出新。然而，随着我国城市化和工业化的不断推进，经济发展的不平衡、社会结构的不稳定，使得农村与城市的治安环境仍存在较大差距。究其原因，是因为建设具有农村特色的社会治安防控体系发展缓慢。传统的“一刀切”治理方式，不仅使得农村社会治安陷入了“内卷化”的困境，也使得国家对农村大量的机构设置和人力投入事倍功半。因此，对于一个将近5.7亿农村人口的农业大国来说，治安治理方案需要符合当前农村的治安形势，更要有前瞻性、能动性和可实践性的特点。

苏力教授在其《法治及其本土资源》中指出，“一个民族的生活创造它的法制，而法学家的创造仅仅是关于法制的理论”。书中明确强调法治多元化的重要性。同理，笔者认为，农村治安治理应充分利用其本土资源，发展现代化与本土化相结合的警务多元化治理模式。山东省沂源县公安局近年来积极拓展网上城乡社区警务新路径，将警情发布、防范提醒、线索举报、预约服务等15项内容纳入“指尖警务室”工作范畴，并通过分级管理，有效保障“指尖警务”模式的高效运行，提高了城乡动态管控、精准打击、精细服务水平。本文以山东省沂源县“指尖警务室”为导向，从农村现有的本土资源出发，积极探索以动态警务理念为基础的农村动态治安协同共享机制。动态警务系统的架构使得农村社区治安充分融合村民力量对警情快速反应，同时可以有效统筹农村社区指挥管理上的分工不明。因此，笔者认为，在农村地区构建动态警务系统对国家所提出的构建农村社会治安防控体系具有一定的实践意义。

二、农村动态警务系统的内涵

随着国家乡村振兴战略的提出，农村治安的发展越来越受到人们的关注与重视。群众对于农村的治安要求不再是简单的“维稳管控”，而是要求更加精细化、人性化、动态化的治安服务。由于各地发展水平不同，在实践中很难找到放之四海而皆准的方案。因此，构建动态警务系统必须正确把握系统的内涵，能够将本土化的治理资源与现代化警务模式充分融合。同时所构建的农村治安体系必须更具整体性、实操性和可行性。

（一）动态警务系统的概念

动态警务是现代警务的重要组成部分，其中贯穿着动态平衡、犯罪控制、快速反应、问题导向和成本效益等核心理念。它是以情报信息为导向、以快速反应为核心、以高效率运作为基础、以预防打击现行为目标、以现代科技为依托的现代化警务模式。

农村动态警务系统是在动态警务理论和系统理念的基础之上，依托当前“互联网+”时代和5G时代，在农村地区分三个层次建立的治安防控体系，由动态警务指挥、安防、服务分系统组成。该系统通过健全完善警务信息系统资源的交换共享机制，以合理的系统建构和信息化的警务工作模式，推动农村社区治理模式的转型。动态警务系统的特性使得该系统完美契合当前农村治安形势，通过系统之间的有效协作使得农村复杂的治安治理主体得以脱离“信息孤岛”，各个治安元素之间实现了动态交互，从而推动农村治安治理模式向事前预防型转移。

（二）动态警务模式与传统警务模式的区别及优劣

1．传统警务模式

在传统警务模式中，社区人员变化相对稳定，人员流通较慢，社区各个人员彼此都非常熟悉，几乎没有外来人员注入，在一定时间内整个社区都处于相对静态的趋势。在这种静态的趋势下，社区警察的治安主动性不高。当违法犯罪人员对社区人员进行不法侵害后，治安警察只能被动根据社区人员的描述、现场痕迹以及视频监控开展治安侦查，警务工作的效率低下且存在时空的滞后性。另外，由于警民交互途径单一，在这之间并不能形成良好的警民互动，因此一旦社区外的人员实施违法犯罪，本社区的社区警察很难第一时间发现并打击犯罪（见图1）。犯罪作为人类社会发展的必然产物，实质上反应了一定时期的社会现象，并随着经济发展、社会治安情况不断变化。在现阶段新农村治安形势下，农村原有的社会结构发生深刻变化，农村的犯罪结构和犯罪态势也必然会产生巨大变化，传统警务模式很难对犯罪进行有效的打击。

图1 传统警务模式图

2．动态警务模式

在动态警务模式中，社区人员整体并非恒定不变的，社区的人员流动性较强，且人员生熟关系具有不确定性。与传统警务模式不同的是，在动态警务系统中，社区人员和社区警察可以进行密切交互。在发生群体性事件和违法犯罪行为时，社区人员能够通过微信群和小程序及时分享警情信息给公安机关。同时，社区警察可以通过动态智能视频监控系统及时掌握街面的治安情况，应对突发事件及时做出反应。动态警务模式不仅缩短了社区人员与社区警察之间的交互时间，还使得不同社区的警情可以相互传递（见图2），从而使整体的治安防控变得更加高效。在动态警务模式中，全民皆警的警务一体化模式，使得社区安防整体性增强，不同社区之间的警务联系不再是“信息孤岛”，极大缩短了侦破犯罪的时间。由全体人员共同守卫社区的形势，使得社区人员拥有了可以参与警务、协助治安的途径，合理利用群众的力量维护社区治安，可以减少警务资源的浪费。全民皆警可以使得社区人员对于社区环境的认同感和参与感提升，对减少社区人员冲突、降低群体性事件的可能性起到了促进作用，形成了良性循环。

图2 动态警务模式图

在未来的发展趋势中，动态警务模式将更有利于社区环境的改善、对社区犯罪率的控制以及对突发事件的快速反应。同时，作为本文研究的重点——农村治安防控体系的建设，动态警务系统同样具有一定的优势。在当前复杂的农村治安形势下，动态警务系统可以适应各种复杂的治安环境。与城市相比，农村社区的基层闲散人员更多，基层治理力量毫不逊色。除了民警、辅警、村两委委员和人民调解员外，还有如民调员、宗教协理员、民政代办员、村法律工作者等治理力量也可以发挥其重要作用。相比于城市，农村人对社区的感情更深厚，浓厚的乡土情结让他们对参与社区治理有着较高的积极性，因此动态警务系统在农村地区的应用拥有极大的优势。

三、农村动态警务系统之组成

（一）农村动态警务指挥系统

动态指挥系统是动态警务系统的神经中枢，通过动态清晰、有层次的指挥协调，条块结合、灵敏机动的指挥管理，对复杂的警情做出及时、准确的警力资源调度，对于防范化解矛盾危机具有决定性意义。

在多年的实践过程中，全国不同农村社区都进行了新的治安创新尝试，涌现出了很多优秀实践范例，例如，“一村一辅警”“一村一警一辅警”“一村一警一助理”“一村一警包村联系制度”一村一警务助理”等工作机制。以村民自治理念为核心的基层治理力量正在不断发展壮大，但不得不承认的是，现阶段基层治理还离不开国家而独立运行。在基层治安实践中，公安机关依然是基层治理的主要力量，在基层治理中拥有着资源、技术、组织、专业性上的优势。同时农村本土治理资源极其丰富，在参与社区治理时，由于职能不同，在工作时，各个元素之间存在沟通障碍。另外，由于缺乏相关规范，不免有“人治化”倾向。发展多元化治理主体虽然具有时代价值，但在治理主体多元化的过程中，治理主体的责任界限和指挥领导问题是治安治理走向更好发展的瓶颈。在权利的边界上，没有一个统一的指挥管理系统，一旦出现问题，很容易造成不同治理主体之间存在责任推诿的问题，导致群众在办事的过程中出现被各个部门“踢皮球”的境地。

结合山东省淄博市沂源县的创新经验，该县近两年在城乡建立警务工作站，承担城区的接出警任务，而基层派出所不再开展非案件类的警情处置，将基层派出所彻底从接警工作中脱离出来，使得基层派出所更有精力去处置刑事案件。因此，对于农村的警务指挥系统的构建，本文认为：一是在当前农村可以实施“一村一警”的模式，实行包村民警常态化管理，并在村委会中建立“矛盾调解处”，由包村民警负责，村委会协助管理；二是在几个行政村（3-5个）中建立警务室，由上级派出所派遣正式民警管理（1-2人），由警务室对“矛盾调解处”进行统一管理，包村民警在正式民警的指导下，指挥全村的治安工作；三是警务室由区警务工作站集中管理。遇到突发事件，就形成了矛盾化解处到警务室再到警务工作站的分级指挥体系，如图3所示。这样分级管理的好处就是，包村民警对于本村的事物较为熟悉，可以有针对性地开展工作。将“矛盾化解处”设置在村委会中，包村民警也可以依靠村委会来开展工作，进一步提升了包村民警敢想、敢做、能做事的信心和能力。民警包村制度使得基层警力进一步下沉，上级机关随时可以掌握每个村的治安动态，并可以通过公安联网联动，对复杂、繁琐的农村治安事件分级管控。

图3 农村基层指挥体系理想模式图

同时，针对农村治理力量多元化的优势，应当建立警务协同机制，将各种治理力量实行网格化管理（详见表1），将民警、保安员、辅警、民调员、民政代办员等参与力量划拨进一个网格单元“矛盾化解处”中，以突破原有治安主体责权分工协同的结构困境，在工作中明确职责范围并充分发挥各自优势，集中管理。

表1 农村基层治理力量职责分工统计表

（二）农村动态警务安防系统

动态警务安防系统是农村动态警务系统中最为关键的一环。动态警务安防系统包括了四个子系统：预警系统、巡防系统、视频监控系统和应急处置系统。在实践过程中，山东省淄博市沂源县在全域范围内构建了立体化治安防控识别圈，在出市区、出区县、出入中心城区“三圈”重点地段布建了智能感知设备，实现了人脸识别、车辆识别、WiFi热点的全覆盖，并将前端感知数据接入公安大数据平台，构建了感知、互联、共享、服务为一体的动态防控体系。正是通过全覆盖的动态安防系统的建设，使得公众的安全感和幸福感得到了充分保障。动态警务安防系统的构建是一项艰巨而困难的工作，需要大量的资金和技术支持。这对政府和公安机关是一项长期的考验。另外，由于各地发展水平的差异，在实践过程中也应当因地制宜发展安防系统，根据各地的实际情况突出重点，建设安防体系。

1．动态预警系统

动态预警系统是警方根据动态社会环境下的犯罪规律，应用科技手段预测其发展趋势及变化，为打击犯罪和预防犯罪发生提供决策依据的系统。通过智能监控系统、110报警信息、微信小程序、手机短信等警情信息渠道收集警情信息，并通过专门的研判机构与实战研判部门相结合，构建智慧化的警情研判机制。遇到紧急情况时，及时掌握犯罪的整体分布、危害程度及演化的方向，并采取有效措施处置情报指向的治安问题。

2．动态巡防系统

开展社区治安巡防是公安机关打造动态警务的必由之路。在一些落后偏远的农村地区，动态警务预警系统发展不健全，这时动态警务巡防系统便成为了保护人民安全的关键一环。在农村治安巡防系统的构建，应构建村村治安巡防网络。一是要集中各种治安力量在村的各个街道之间、村与村之间设立立体化巡防网络，在村警务室的统一组织领导下，明确分工，做到在时段上的衔接，不留空隙，在区域上的衔接，不留死角。二是各种巡防措施有机结合，密切协作。巡逻、设卡、守候、盘查等，根据当地具体的治安情况，灵活采取不同的巡防手段。

3．动态视频监控系统

据统计，淄博市全市城乡重点区域建设摄像机4.2万余台，重点行业、领域的重要部位建设4.7万余台，覆盖率达到了100%；市县视频监控资源整合23万余路，联网率100%。可以说视频监控系统是动态警务系统的决策依据，也是公安机关分布在各个区域的“眼睛”。通过动态实时视频监控系统，公安机关可以实时掌握街面的治安情况，并实现可视对讲，直观地进行指挥调度，增强了动态警务系统的立体防控和精准高效查控的能力。

4．动态应急处置系统

动态应急处置系统强调以动制动，通过各个系统的密切配合，针对社会生活中突发的群体性事件能够快速反应，并采取有效的措施制止犯罪的发生，减少事件造成的社会影响。在动态警务应急处置系统中，最重要的是加强各个系统中的动态联动，通过智慧研判、警种联动、警保联控和警民联防为一体，打造立体化全方位的应急处置体系，以求将事件对群众的伤害降低到最小范围内。

（三）农村动态警务服务系统

动态警务服务系统是指公安机关警务工作主要围绕服务人民展开，并将维护社会稳定和及时解决公民诉求作为工作的出发点。具体来说，就是拓宽诉讼渠道、减少诉讼流程。一方面，通过建立指尖微信群和警务小程序等平台，拓宽信息收集渠道，实现警务工作机制与网格化服务管理相结合，促进资源整合。另一方面，简化办事流程，搭建诉讼平台，广泛听取民意，及时做出政策调整，推动决策的科学性、民主性和公正性。在农村地区建立“指尖警务室”微信群可以更好地听取民众的诉求，同时可以及时发现警情，提高应对突发事件的快速反应能力。指尖微信群主要由三级微信群构成。其中一级群为管理员群，主要由市公安局、各派出所的负责人组成，群主整合资料，下发二级群。二级群是信息分流群，由全局各个单位负责人担任群主，建立民警、辅警、警务助理等的微信群，群内人员接受信息后第一时间推送到三级群里。三级群是信息落地群，由各个单位的民警、辅警分别加入业主群、辖区村民自建群，通过分级管理，有效保障了“指尖警务室”的高效运行。警务小程序使得群众实现了参与案件侦破的机会，每个村民都可以匿名在警务小程序上提供案件线索，极大地加快了案件办理的速度。另外为了防止有人虚报警情，警方可以在小程序上加设违法提示，并对谎报警情的人员依法严肃处理。为了让治安的触角最大程度地延伸到群众身边，应重点构建动态警务服务平台，如可以建立“民情诉递”等小程序，将其与市民诉讼服务中心挂钩，群众有什么问题，可以通过市民诉讼服务中心建立的“民情诉递”小程序进行解决。通过物联网、云计算、大数据等科技手段构建的动态警务服务系统可以让群众足不出户就可以解决社区纠纷，是构建极简、极速矛盾纠纷化解机制的创新路径。

四、农村动态警务系统之建构路径

（一）强化党建引领、完善动态警务指挥系统

农村治安形势复杂，不仅有村委会主持村民之间的事务，还有大量的宗族组织、老人会等自建组织的各项活动，在实践过程中存在多头管理、任务分配不明的现象。基层党组织是农村治安治理创新的领导核心。在党和国家全面推进乡村振兴的过程中，只有做好基层党组织的建设工作，才能更好地统筹乡村的建设与发展。

在全面推进乡村振兴战略的历史机遇期，应充分发挥基层党组织在基层治理中的领导核心作用，将基层党员和广大群众号召起来。根据国家对农村地区治安政策的变化，积极配合农村社区治安工作，制定符合当地治安的政策，并给予物质、精神上的支持，凝聚村民的集体荣誉感，确保党组织始终同民众凝心聚力。在日常的工作中，村党组要时刻铭记自身的使命，转变工作思路，改变组织涣散的局面，重视农村“一村一警”模式常态化，积极配合民警、包村民警以及辅警等警务人员的工作，并积极对农村动态警务建设进行监督，推动党建创新引领基层治安治理新格局。

在基层党组织党务工作过程中，应分工明确，分级管理，并通过积极召开“村民大会”、联席会议、“板凳席会议”的方式，广泛收集村民意见，密切联系群众，形成党与基层群众沟通的桥梁，动员农村社区组织、自治组织以及广大群众的力量，发展壮大农村社区本土治安力量，全面引导基层群众自治机制，完善村民参与村里各项事物的民主制度体系，全面提升基层党组织的凝聚力和战斗力。

（二）加强技术治理、建立动态信息化平台

科技是第一生产力。在农村基层治理的过程中，需要通过技术治理和科技赋能，为农村的治安治理增添活力。通过加大对农村地区治安的科技投入，不仅可以减轻基层民警的工作负担，更可以减少由于警力资源的不足对农村治安的限制。技术治理可以打破原有的传统治安治理的弊病，提升动态预警的能力。通过整合“人、物、地、网、事”等信息，建立大数据立体化防控信息平台，通过全面收集、广泛互联、融合共享、智慧研判、动态预警、便民服务等效能，将各个街道的警情信息、各类重点人员的行动轨迹、各类档案等信息，以一网通的形式录入到大数据平台中，可以减轻农村基层派出所的工作负担，有效提高社区警务工作的精细化、精准化、智能化。

在技术治理的过程中，应首先发展农村治安动态视频监控系统，在各个重点街道和终点路口安装联网监控摄像头，是公安民警能够及时发现并打击犯罪的第一步，也是构建农村立体化社会治安防控体系的基础。在经济条件较好的地方，可以加入人脸识别、车辆识别以及WiFi感知系统，建立全方位的动态防控感知体系，使犯罪分子无所遁形，全力提升动态管控能力。还可以通过鼓励企业及居民家庭安装防火、防汛、防盗等安防设备，用现代化的技防设备把握好民众安防的第一道防线。

另外，通过分级建立微信群以及建立警务小程序等方式，构建网上“指尖警务室”，完善分级指挥体系，按照分级管理、分工负责的原则，及时接收反馈群众的需求，推进警务模式向服务型转移。重点建设如微信“民情诉递”等小程序，拓宽沟通渠道，尝试将小程序与12345投诉热线深入融合，有效解决农村征地、拆迁、借款、劳资等矛盾纠纷，不断创新矛盾纠纷多元化解机制。

（三）强化警务保障体系、构建警务多元化治理桥梁

当前农村派出所存在严重的警力不足问题，同时辅警数量也严重紧缺，甚至在偏远农村地区有的将治安巡逻队员当作辅警使用。另外，警力资源的不足、警用武器的落后、基础设施的老化，使得群众见警率不高。一方面，农村发展现代化的治安防控体系难点在于基础薄弱以及基础设施的不完善，使得农村的治安防控始终发展缓慢。因此，必须加强农村派出所的基础设施投入、改善派出所的办公环境、改善基层民警的福利待遇，以吸引更多的优秀人才扎根农村。为了应对当前农村治安警力不足的问题，应当健全录入、考核、奖励机制，提高辅警以及包村民警的待遇保障、职业保障，为辅警队伍营造一种长期稳定的工作环境，从制度层面规范基层警力下沉，不断提升警察的工作效率和警员的业务水平。

另一方面，要广泛扩宽人员招收的渠道。可以通过合同的方式向社会购买治安警力，也可以从毕业大学生以及退伍军人中，选拔优秀的警务人才，领导基层警务建设。在治理力量方面，积极利用除民警、辅警、村两委委员以及人民调解员之外的其他治理力量，如民调员、宗教协理员、民政代办员、村法律工作者等治理力量。在本土资源方面，广大农村在每年的非农忙时期，有大量的闲置劳动力可以利用。相比于城市，农村人乡土情结更重，故很多乡贤以及“五老”在本地区受尊敬程度不低于村两委，同样可以作为治理力量的补充。利用多种渠道通过动态警务系统将农村有限的警力资源与农村的本土资源相结合，引导村民积极参与社区治安治理，打造共建共治共享的基层治理共同体，构建警务多元化机制。

（四）扩充治安力量、构建社区利益共同体

当前农村人口的快速流动，给农村治安带来了巨大挑战。一些地区宗族的规范与村民长久以来形成的传统开始土崩瓦解，导致村民对于集体的认同感降低。但从总体而言，农民“生于斯，长于斯”的乡土观念使得村民更加注重乡民之间的社会关系。因此，很多事务实际上都可以通过农村社区内部协商自治来解决。维护乡村治安本质上是构建一个农村社区共同体，解决治安的关键还在于“以人为本”。构建农村社区利益共同体，首先要明确农村社区多元化治理主体的定位。现阶段针对农村社会村民参与感不足的问题，要充分发掘农村传统社会关系网络中的村民邻里关系、本家关系、同族关系等，并发挥其正面作用。可以通过多彩的社区活动，不断提升村民参与公共事物的热情，提高村民的归属感和认同感。加快基层政权和村民自治制度改革，基层党组织和基层派出所应当发挥村民、团体、组织、乡贤“五老”的力量，激活乡村民主，将社区大量的闲散人员分层次整合，并将其融入动态网格化治理中，构建农村社区利益共同体。淡化公私部门之间的界限，大力发展“治安承包制”，破除不同资源在广泛共享与协作方面的障碍。

在广泛利用各种治安力量的过程中，还应不断完善村规、民约，规范约束村民的不规范行为。良好的治安环境需要在一定的条件下加以维系，基层组织可以根据农村本土特定的文化、习俗和传统，制定有关的村规民约，可以有效减少村民因过分自治而带来的许多违规行为。可以充分利用网格化的治理模式，通过精细的网格化管理，让治安力量更有序地开展治安防控工作。形成“矛盾调解处”中的包村民警指导管理多名网格员和治安积极分子的治理模式，使得加强治安管理与扩充治安力量齐头并进。

（五）普及宣传教育、提升村民防控意识

近年来，由于农村大量青壮年劳动力外流，农村的留守老人和留守儿童在乡村人口中占比很大。这些受保护人群是乡村治安中需要额外关注的一环，法律意识薄弱，因此治安人员应当经常开展治安教育工作。在多数农村社区中，由于青壮年城市务工人口增多，留下的多是老人、小孩以及一些无业游民，他们的眼光和文化水平受到地域的限制。治安人员要积极进行家庭走访，学会耐心开导，以劝说为主。应当用乡土语言同他们交流、建立彼此之间的信任感，对于有困难的家庭要及时帮助。政府和基层派出所应当定期安排专业人员举办普及教育大会，并通过在街道、墙面上粉刷宣传标语，加强法治宣传，不断提升村民的普法意识。

（六）各地精准施策、因地制宜的发展农村动态警务

农村地区作为国家治安治理的末端，治理主体的复杂性造成很难通过一个标准、一个尺度去衡量农村治安治理方式的优劣。在村一级的政权面临国家大政方针的改革时，往往会采取“变通”的政策，这就使得国家很难对农村地区进行彻底的改革。由于在该地区存在几百年甚至几千年之久的民风民俗，一旦遇到全然复刻的先进经验，再好的政策在运用起来同样会水土不服。但是基层治理者往往会照搬上级的指示，造成治理效率低下，矛盾频出。因此如果不加考虑地将别的地区的治理道路强行推广，结果肯定会事倍功半。当前社会环境不断变化，在不同农村地区新形成的新的经济形势、犯罪业态、防控手段都在潜移默化地影响着当地的治安环境。在面对复杂的农村治安环境时，不能简单地临摹既有的经验，而是应该在科学规划的基础上，立足当地治理资源和实际情况，尊重当地的民俗习惯，走本土化的治安治理道路。

在发展农村基层警务的过程中，需要考虑各省、市、县、乡的实际情况，精准施策，确保各地都能够因地制宜发展农村警务。如在山林较多的山区，应增加治安巡查次数，重点打击乱砍乱伐、非法捕猎等违法犯罪活动；在水库、湖泊众多的地区，应加强水文监测，集中打击非法排放、非法采沙等犯罪活动；在旅游业发达的乡村，应增加视频监控摄像头的数量，重点整治餐饮、旅馆业乱象。

五、结语

随着国家乡村战略的提出，农村社区治安治理改革提上日程。伴随着农村的社会转型，原有的“维稳管控”的事后型治理模式已经不再适应新形态下的农村，人们开始普遍追求更加精细化、人性化、动态化的治安服务。当前“互联网+”时代和5G时代的飞速发展，给构建动态警务系统创造了无限可能性，也极大促进了动态警务各个系统之间交互的效率。动态警务贯穿着的动态平衡、快速反应、问题导向、成本效益、系统理念等理念是符合农村当前的治安治理资源和治理内容的现代化警务模式，在农村地区具有一定的实践意义。然而，本文对一些问题的研究还需进一步观察和思考，存在一定的不足，如相关数据收集工作不到位，研究时间较短导致相关文献收集不全面，根据某一个地方的治安状况得出的片面结论可能并不适用于全国所有农村的发展建设。因此，在选择治安治理方案时应审慎考量各方面因素，跟随警务多元化的发展潮流，在加强协同与共享的道路上，需要进一步创新方案并由学界做进一步探究。