International Open Access Journal Platform

一、行政违法行为检察监督的背景及困境

行政检察作为四大检察之一，是检察机关法律监督的重要内容，也是推进国家治理能力和治理体系现代化，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要途径。其业务范围主要包括对行政裁判结果的监督、对行政审判人员违法行为的监督、对行政诉讼执行的监督、对行政非诉执行的监督、对行政违法行为的监督、行政争议实质性化解这六个部分。

（一）行政违法行为检察监督的时代背景

一直以来，行政裁判结果监督案件都呈现出“倒三角”现象，大量案件集中在市级以上检察院，基层检察院的行政检察部门除了常规性地开展行政审判人员违法行为监督、行政诉讼执行监督、行政非诉执行监督活动外，对生效行政裁判结果进行监督的空间极其有限，客观上导致部分基层检察院行政检察部门有职能无业务，办案数量少甚至无案可办。加之2013年1月4日，最高人民法院颁布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，这使得部分基层法院不再受理一审行政案件，与之相对应的基层检察院不仅在行政裁判结果监督方面难以有所进展，在开展审判人员违法行为监督和行政诉讼执行监督、行政非诉执行监督方面也同样面临着“无米之炊”的困境。

伴随着党的十八大以来检察机关的重塑性变革，在“四大检察”的法律监督工作新格局中深化行政检察监督制度建设成为重中之重。2014年，党的十八届四中全会提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，行政违法行为监督的提出为充分发挥基层行政检察监督职能、做实行政检察提供了重大机遇。2021年6月，党中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，提出检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”，其中明确了检察机关开展行政违法行为监督工作。紧接着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》等也对行政违法行为的检察监督提出了具体工作要求，使得检察机关牟定方向，包括江苏、浙江、湖南、山东、湖北等地的检察机关均对此展开了有益探索。

（二）行政违法行为检察监督的现实困境

随着探索的逐步推进，近几年，各地检察机关坚持围绕服务中心大局，重点关注群众关切、易发生社会矛盾的建设工程、交通运输、食品安全、土地管理等领域中的行政违法行为，有针对性地开展了多元化的改革试点工作和专项监督活动，办理了一系列优秀的行政违法行为监督案件，让群众看到了检察监督的社会效果和法律效果，但是基层检察院在办理案件过程中存在的问题也亟须引起重视。一是尚未构建畅通的线索发现机制。基层行政检察部门的监督线索主要来源还是行政机关主动移送和群众主动申请监督，行政执法信息尚未完全实现共享；二是基层检察院在调查核实权的运用上还不够成熟，运用科技手段开展工作的能力和手段还有待提高；三是行政违法行为监督往往采用检察建议的方式进行监督，这种单一监督方式使得行政违法行为监督直接受困于现实条件而刚性不足。由此衍生出了一系列问题，如：社会关注度不高、领导不够重视、行政机关不尽配合、违法信息来源不畅、人员偏少偏弱、调查取证难度大等，这些衍生问题在实际运行过程中互相交织、彼此影响，并反过来进一步弱化检察建议的监督效果，形成进一步的恶性循环，降低行政违法行为监督工作的公信力。因此，基层行政检察工作如何突破困境，加强行政执法与行政检察的衔接，成为实现行政违法行为监督工作突破困境的新出路、新方向。

二、开展数字检察工作的必要性

随着信息技术的不断发展，大数据在社会治理和日常工作中发挥的作用日益凸显，这也为大数据、人工智能等科技成果与检察工作的融合发展提供了可能性。2023年6月，最高人民检察院调研组在重庆调研时，应勇检察长强调，要深入实施数字检察战略，坚持“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”的数字检察工作模式，加强一体统筹、一网运营，以数据赋能法律监督，以法律监督促进公平正义。2024年4月10日，最高人民检察院党组理论学习中心组围绕履行检察职能，更好融入和服务数字中国建设，举行扩大学习暨专题辅导报告会，应勇检察长主持会议并强调，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于数字中国建设的重要论述精神，牢牢把握数字时代新趋势新机遇，坚持从政治上着眼、从法治上着力，高质效履行法律监督职责，深入实施数字检察战略，切实担负起检察机关服务、促进数字中国建设的职责使命，更好以检察工作现代化支撑和服务中国式现代化。检察机关要把握机遇，通过大数据赋能来解决检察业务中存在的难点、痛点、堵点，实现解放人力、促使法律监督提质增效，更好地为人民群众解决急难愁盼，这也为基层行政检察工作指明了方向。

一直以来，基层检察院开展行政检察工作，因线索发现机制尚未建立，取得的监督线索数据呈碎片化、分散化特征，如通过裁判文书网、政府大数据中心、两法衔接平台以及检察业务应用系统等信息化平台获取数据信息，查询获取想要的监督数据，再进行核查比对。在这种工作模式下，让办案思维和模式具有了一定的可复制性，但是要想形成切实可行的监督点就需要人工对大量数据进行核实比对，精准性和高效性都难以保障，和数字化监督所追求的效果还有很大的差异性。同时，现有的外部平台公开的数据非常有限，这些有限的数据线索之间还存在着欠缺完整性、跨平台的数据孤岛现象严重，在此情况下，要想实现数据之间的互联互通需要跨越的障碍还有很多，如上文提到的两法衔接平台，从2001年开始，虽然在两法衔接方面出台了相关规定，但是这些规定大多是国务院以“决定”“规定”等规范性文件，或者是最高法、最高检以“意见”“规定”等形式，再或是机关之间联合会签的文件，这些往往是针对内部的文件，具有局限性，缺乏对外的约束力，发布机关之外的单位往往缺乏贯彻落实的积极性，甚至不清楚其中的具体规定，实践中存在不少行政机关不清楚检察院在两法衔接工作中有哪些监督职能的情形，使得很多地区的两法衔接平台处于停滞状态，仅有零星几个行政机关在坚持更新数据，监督无法落到实处。另一方面，检察系统内部的原生数据运用不足，检察业务应用系统中伴随着案件办理，储存了大量的案件信息、裁判文书和行政处罚决定书等数据材料，由于没有得到及时的管理和关联分析、应用，使得其价值没有得到充分的发挥。如何让这些沉睡的数据活跃起来，基层检察院如何突破行政检察监督瓶颈、扭转“倒三角”现象，找准着力点、依靠大数据的技术来支持、培育行政违法行为监督这一新的增长点是解决上述问题的有力突破口。

三、大数据赋能行政违法行为监督的汉阳实践

2022年以来，武汉市汉阳区人民检察院紧跟并适应数字化时代发展趋势，深化检察大数据战略，积极运用大数据开展行政检察工作，基于数据挖掘、智能筛查、数据判断等方法来完成穿透式、精准式监督，以“数字革命”有效提高行政检察监督质效。武汉市汉阳区人民检察院以近两年受到群众广泛关注的建设工程施工安全问题为切入点，构建“督促治理建设工程领域发包与承包违法行为类案监督模型”，以辖区内建设工程领域发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为为监督点，以解决一体化案源拓展机制有效解决建设工程领域行政监督案件数量少、成案率低等问题为目标，从五个方面精准发力，实现行政检察监督“三个效果”的有机统一。

（一）建立机制，打通内部线索移送渠道

在现代科技和海量数据面前，以往以部门为中心管理数据、司法办案“人拉肩扛”的模式已无法应对数字时代的现实挑战，数据之间相互独立、相互分割，使得沉睡的数据无法发挥价值作用。因此，汉阳区人民检察院结合各业务部门特点，由案件管理部门进一步健全和明晰内部线索移送流程，立足案件质量评查、流程监控、业务分析等职能，排查案件中可能存在的各类线索，及时督促线索移送。同时，全面实现各部门、各办案组之间常态化线索移送，部门之间加强情况互通，对可能需要移送的线索事先听取相关部门意见，最大限度提升监督成果转化率，彻底打破信息壁垒。同时健全跨部门协同机制，以设立联络员、召开碰头会、提前介入、联合办案等形式，凝聚支持行政检察的工作合力，做实融合履职。

（二）扩大线索来源，聚焦大数据筛查案件线索

大数据赋能行政违法行为监督需要走出行政检察部门壁垒，以检察机关内部数据融合共享为基础，同时还要认识到行政违法行为监督既涉及审判机关，又涉及行政机关，单靠检察机关单向发力无法提供足以让大数据跑起来的案件线索，因此必须通过打通与法院、行政机关间的数据壁垒，将纷繁复杂的数据建立连接。汉阳区人民检察院主动协调对接，一方面与法院、行政机关建立协作机制，通过调阅卷宗、行政处罚决定书等方式获取数据线索；另一方面主动搜寻，通过查询裁判文书网、人民法院公告网、中国执行信息公开网等网络渠道，获取海量、全面的行政处罚决定书、裁判文书、执行案件卷宗材料，扩大大数据抓取的数据来源。

（三）找准关键信息，由盲目排查向精准定位转变

根据数据线索情况，汉阳区人民检察院整合工程领域行政违法行为案件相关数据，联合数据团队研发覆盖行政执法、法院审理、执行实施等全链条和多环节的数字模块，对海量数据进行加工处理，进而找到符合行政检察监督条件的案件线索。综合集成数据、算法、模型、算力等要素，精准锁定符合监督条件的案件信息。针对部分建设工程合同纠纷案中纠纷双方经法院裁定存在违法发包、承包行为的，通过加强对法院建设工程领域诉讼案件的法律监督，以“穿透式”监督纠正行政违法行为。同时利用数据应用平台或行政处罚结果信息公开查询平台获取处罚企业名单，并设置相关规则进一步筛选出有关“违法分包”“挂靠”“转包”等处罚信息企业名单。将涉案企业数据与裁判文书中提取出的数据碰撞，归集这些企业各自涉及的诉讼纠纷案件信息和处罚情况，输出涉案企业关联案件信息线索列表。最终从3757条数据中筛选出362条线索，根据监督点分类：其中转包117条（未处罚）；挂靠20条（未处罚）；违法分包97条（未处罚）；转让出借资质、无证照或超越资质、超越经营范围128条（未处罚）。

（四）提升监督质效，强化类案监督的力度

通过大数据模型排查出来的只是案件的初期线索，能否将线索办理成案件，就需要检察院对筛选出的数据进行进一步的研判，分析线索中是否有属于监督重点范围的信息，同时对案件是否仍在行政处罚追溯期等问题进行核对。通过研判，确定是否受理并开展监督。根据大数据筛选出的线索，该院通过实地调查走访、主动核查事实的方式，对案件线索进一步筛查，通过辖区近两年建设工程领域的案件数据分析，发现涉嫌“三包一挂”的案件线索111件588人，经逐一核实111个案件的事实及证据，确定其中存在“三包一挂”行为共121次，涉案自然人和法人共计228人，均未被依法处理。上述情形反映出建设工程领域“三包一挂”行为的监管存在查处力度不严、监管机制不健全、监管水平不足等问题，不仅破坏市场经营秩序，也影响工程质量和施工安全，更存在农民工欠薪的群体性事件风险。为督促行政机关及时查处“三包一挂”行为，堵塞监管漏洞，切实维护市场秩序和人民群众生命财产安全，汉阳区检察院制发类案检察建议。目前。行政机关已对照检察建议约谈仍在追诉期内的8个（其他均已超过处罚时效）涉案企业负责人并开展立案调查。

（五）实现系统治理，巩固专项工作成果

在对建设工程领域开展检察监督的过程中，武汉市汉阳区人民检察院主动争取行政机关的支持，加强与行政机关沟通对接、情况通报、协调处理，对于监督过程中的争议案件，运用调查核实、监督纠正、释法说理、公开听证等方式赢得理解、化解矛盾、促进治理。同时，主动将数字检察工作融入市域社会治理，针对数据分析、对比、碰撞发现的基层治理问题，及时向党委、政府报告，当好法治参谋。强化依法协同履职，实现全链条各环节同向发力、整体发力，推动社会治理效能最大化，推动检察建议从“办理”到“办复”的转变，实现“办理一案、治理一片”的效果。目前，全区正在深入开展该领域专项治理，旨在从源头上预防和遏制“三包一挂”行为，维护建筑市场秩序，切实保障建筑工程参与方的合法权益，规范建设工程领域市场主体行为，减少劳资纠纷，维护辖区和谐稳定，实现诉源治理和行业系统治理。

四、数字检察助推行政违法行为监督的实现路径

探索的过程不会一蹴而就，欲全面发挥数字检察效能，增强行政检察监督刚性，切实提升监督实效，笔者认为，基层检察机关应坚持理论与实践相结合，以群众所期所盼为出发点，紧盯行政检察监督案件的关键环节，从思想上转变监督观念，不断优化大数据监督系统的运行机制和监督体系的迭代升级。

（一）注重协同治理，积极推进内外协同配合

近年来，最高检党组以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实新发展理念，提出了“双赢多赢共赢”的法律监督理念，助推作为监督者的检察机关与被监督单位形成良性、互动、积极的工作关系，共同推进严格执法、公正司法，以强化理念共识。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设是习近平法治思想的重要内容，在法治政府建设过程中，检察机关的法律监督对于推进依法行政起着重要作用。由于检察机关开展行政违法行为监督工作缺乏直接且全面的法律依据，检察机关在开展工作中要积极向当地党委、人大进行专题汇报，争取地方党委在规范性文件、地方人大在加强法律监督工作地方立法文件中，对检察机关监督行政违法行为的相关内容作出明确规定，力求监督有据。为提升检察监督质效，检察机关对内要实现上下级间、部门间的“双赢多赢共赢”，以纵向一体化、横向一体化、融合履职为基本构造，以检察资源一体化、案件办理一体化、数据共享一体化等为具体形态，打造行政检察一体化机制。比如湖北省检察院经下级院提请，就一起工伤认定行政诉讼案提出抗诉，法院再审维持原判，检察机关进行分析研判后，依法启动跟进监督程序，提请最高检持续抗诉，终获改判，三级检察机关接续监督，维护劳动者合法权益，该案件入选2022年度十大法律监督案件。同时，要推动大数据赋能行政检察监督走出行政检察部门壁垒，在履行刑事检察、民事检察及公益诉讼检察等法定职责中发现行政违法行为线索的，及时向行政检察部门移送，将检察机关内部数据融合共享作为重要建设内容，采用现代化、批量化的手段获取数据并加以整合，进而发现并实现数据价值，为赋能法律监督提供基础支撑。对外要加强与法院、行政机关的沟通衔接，明确检察机关开展行政违法行为监督工作的目的是与法院、行政机关共同履行好法定职责，努力把“以人民为中心”的要求在办案中落实到位，共同维护人民群众的合法权益。

（二）拓展信息贯通，由衔接不顺向共建共享转变

运用大数据推进行政检察工作提质增效的基础就在于“大数据”，拓宽数据渠道、畅通数据来源、打破数据壁垒是让大数据跑起来的关键一步。基层检察院在推进大数据赋能法律监督过程中，要在“履行法律监督职责中”积极拓展案源途径，能动出击、拓宽渠道，优化行政检察监督外部工作环境。一方面，要积极构建区域内行政执法协调监督体系，加强行政机关内部行政执法监督与检察机关外部监督的协作配合，提高行政执法和行政检察监督水平，积极推进建立政府与检察机关联动工作机制，构建府检联动机制，加强与行政执法机关的衔接配合，深化“依法行政+检察监督”社会治理新模式，促使行政机关更加主动、自觉、自愿接受法律监督，以此推动数据互联共通。另一方面，要与法院共建源头预防、前端治理工作机制，通过查阅行政机关执法卷宗、法院执行卷宗、相关案件台账等方式获得线索，以“穿透式监督”实现对行政权的监督，引领带动各领域主管部门共同制发规范性文件、建立健全长效工作机制，共同攻克行政机关在执法过程中存在的痛点和难点，促进矛盾诉前化解，实现溯源治理。在此基础上，检察机关还要增强与行政机关和法院的实时沟通联系，可共同构建劳动者权益保护、建设工程质量安全监管、行政争议实质性化解等形式的共建机制，与法院、行政机关通过线上实现信息互通、线索移送、问题反馈等实时高效的交流方式，主动听取各方意见，或依托当地矛盾纠纷多元化解中心介入行政争议的化解，有利于及时、公正、高效地化解行政争议，共护民生民利。

（三）扩大检察大数据队伍，由单一专业能力向综合运用能力转变

加强组织支撑是扎实推进大数据赋能行政违法行为监督的重中之重，特别是要加强对基层检察院一线办案人员的培养和实践培训。对检察机关来说，行政违法行为监督的前提是办案人员熟悉并且掌握各行政机构的职能范围和具体职责，即明确政府及其所属工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，能够厘清权力边界，更好地开展监督工作，这就需要行政违法行为监督工作有专人负责。同时，有必要开展系统性的数字检察人才培养工作，以政治引领、系统思维、解决问题、实际应用为导向，全面完善数字检察人才的招聘、引进、培养和培养机制。这就要求检察机关和行政机关共同搭建并且实际应用好两法衔接平台，进一步加强行政执法与刑事司法的衔接，建立健全行政执法机关与检察机关的协作配合的专业系统。并且要充分发挥行政专业人员兼任检察官助理的优势，提升检察人员的行政业务素质。也可以通过定期召开联合会议、开展业务沟通、交流学习、业务培训等多种方式，共同研究解决行政执法领域遇到的问题和困难，实现工作能力和业务水平的共同提高。同时，要坚持“智慧互通”的理念，探索与科研机构联合开展项目研究、专题研讨会、人才培养、大数据模型构建等多元化活动，为用大数据赋能行政违法行为监督提供智力支撑。以深入开展大数据模型构建为核心，以实战训练为抓手，倒逼办案人员提升大数据监管能力，从办案到建模再到构建好模型，提高数据碰撞的准确性和线索核查的有效性。进一步加大跨学科人才引进力度，加强检察技术设备、设施等智能化办案辅助工具的提升，增强行政检察案件分析能力和数据平台运用技术能力，深入分析数据和行政检察监督的点和面，建立健全数字检察人才专业发展体系，为大数据赋能法律监督提供人才储备。

（四）培育典型案例，提高行政违法行为监督案件影响力。

一个案例胜过一打文件。大数据赋能行政违法检察监督的工作正处于初始阶段，需要一定的案件规模来扩大影响。大数据作为新兴产物，本身就自带群众关注度，在数据模型的助力下，行政违法行为监督案件的数量和质量也有所提升，在此基础上，基层检察院可以结合开展探索的具体情况，积极邀请人民监督员、特邀检察官助理、人大、政协委员等人员参与办案全过程，并结合群众关注的热点和焦点，开展新闻宣传，激发全民对行政检察工作的关注和兴趣。同时，要鼓励基层检察院主动与当地法学会联合开展课题研究，将检察干警的实践优势和专家学者的学术优势充分结合，深入研究大数据赋能行政违法行为监督的理论基础、职权配置和运行规律，形成理论研究合力，以此为契机吸纳更多专家学者对行政违法行为监督的研究，倒推制度的进一步完善和工作制度的细化。通过创新研究方法，将理论创新促进行政行为检察监督实践，为改革提供有力的理论和智力支持，让行政违法行为监督案件真正走入大众视野，不断传递“检察为民办实事”的力量与温度。

五、结语

习近平总书记指出：“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”大数据赋能行政违法行为监督是化解基层检察机关行政检察监督质效较低的必要途径，面对行政机关违法行使职权或怠于履行法定职责的情形，以及由此产生的行政争议，检察机关要及时发挥监督能动性，加深法检、府检的互融共通，突破监督线索发现难和监督线索来源窄导致行政检察监督处于被动状态，深化大数据赋能与法律监督的全面融合，通过海量数据的碰撞，树立和坚持“穿透式、类案式”的深层次监督理念，实现行政检察监督体系和监督能力的深度升级和质量升级，以“我管”促“都管”，及时督促行政机关纠正违法行为，促使其依法履行职能，进而实质性化解行政争议，实现案结事了政通人和。