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碳排放数据是碳减排成效最直接的反映，重点排放单位作为碳排放数据的原始提供者，理应对碳排放数据的质量瑕疵承担相应法律责任。2023年10月，在生态环境部例行新闻发布会上，应对气候变化司司长发表声明，生态环境部高度重视碳排放数据，对碳排放数据弄虚作假行为“零容忍”。面对重点排放单位碳排放数据造假行为，现代社会是不能容忍的，且相关规范性文件规定重点排放单位对碳排放数据的真实性、准确性和完整性负责。这意味着重点排放单位应当对碳排放数据质量承担直接责任、主要责任和终局责任。[1]为此，本文尝试在重点排放单位碳排放数据问题、成因与法律风险分析的基础上，提出重点排放单位碳排放数据法律风险防控策略，以期通过合规手段保障重点排放单位可持续发展，提升碳交易市场公信力，推动“双碳”目标实现。

一、重点排放单位碳排放数据法律风险防控的重要性

（一）保障重点排放单位可持续发展

企业可持续发展是一种超越企业增长不足或增长过度，超越资源和环保约束，超越产品生命周期的企业生存状态，这种生存状态通过不断创新、不断提高开拓和满足市场需求的能力、不断追求企业可持续增长而实现。[2]在“双碳”目标下，重点排放单位的碳减排责任加重，过不了碳减排之关，就等于走上慢性死亡之路。这足以表明，碳排放关乎重点排放单位的生死存亡，而碳排放数据是衡量碳排放水平的关键指标之一。只有通过对碳排放数据的准确掌握和分析处理，才能制定出科学有效的碳减排方案。若重点排放单位存在碳排放数据弄虚作假行为，触犯的是底线，也是高压线。因此，重点排放单位在追求经济发展的同时，必须关注碳排放数据的法律风险防控。一旦出现碳排放数据不真实、不准确或不合规的情况，将可能引发法律纠纷，损害企业声誉，进而影响其可持续发展。为了保障重点排放单位的可持续发展，实现利益最大化，重视碳排放数据法律风险防控，确保碳排放数据的真实性、准确性和完整性，不仅是重点排放单位的竞争优势，更是其实现可持续发展的关键。

（二）提升碳交易市场公信力

碳交易市场是推动绿色发展的重要平台，而碳排放数据的真实性、准确性和完整性是保证碳交易市场公信力的基石。真实、可靠的碳排放数据能够提升市场参与者对碳交易市场的信任度，营造一个公平公正、健康有序的市场环境。

首先，碳排放数据真实可靠是确保配额分配公正性和合理性的关键。若碳排放数据弄虚作假，将直接影响配额分配，扰乱碳交易市场的正常运行，破坏碳交易市场的公平性和透明度，进而影响碳交易市场的公信力。

其次，碳排放数据是碳交易市场参与者交易的依据，直接关系着碳交易市场的公信力。公信力是碳交易市场的灵魂，碳排放数据质量存在问题，将直接动摇碳交易市场参与者的信心，导致参与者对碳交易市场失去信任，从而降低碳交易市场的活跃度和流动性。

最后，重点排放单位作为碳交易市场的重要参与主体，其碳排放数据的法律风险防控对于整个市场的公信力有着举足轻重的影响。只有确保重点排放单位的碳排放数据真实、准确和完整，才能树立起碳交易市场的公信力，吸引更多参与者加入市场。因此，碳排放数据法律风险防控，是提升碳交易市场公信力的重要保障。

（三）推动“双碳”目标实现

“双碳”目标是国家提出实现二氧化碳排放总量和强度“双控”的目标，是推动绿色低碳发展的重要举措。在党的二十大报告中，习近平总书记强调要积极稳妥推进碳达峰碳中和，随着“双碳”工作的深入推进，各方对碳排放数据提出了新的需求，对作为碳排放数据原始提供者的重点排放单位也提出了更高要求。显然，重点排放单位碳排放数据法律风险防控对实现“双碳”目标至关重要。一旦出现碳排放数据不真实、不准确或不合规的情况，则可能导致国家对碳排放总量的误判和政策措施的偏离，进而影响“双碳”目标的实现。因此，重点排放单位必须重视碳排放数据法律风险防控，以确保国家“双碳”目标的顺利实现。

二、透视：重点排放单位碳排放数据问题、成因与法律风险

（一）碳排放数据存在的问题

1.碳排放数据不真实

碳排放数据不真实，是指在收集、整理和分析碳排放相关数据的过程中，重点排放单位存在虚报、瞒报或篡改碳排放数据的行为。根据2022年3月生态环境部曝光的碳排放报告数据造假案例来看，目前碳排放数据造假案处罚的主体主要是重点排放单位。同时，这些造假案背后反映出作为责任主体的重点减排企业，其合法合规意识淡薄，严重干扰碳排放权交易市场的健康秩序。[3]如果数据生成层面和数据复核层面出现造假问题，势必严重影响碳交易的严肃性和权威性，如果不及时制止，则会形成“破窗效应”，带来无可挽回的负面影响。[4]2023年10月，应对气候变化司司长夏应显发表声明，生态环境部高度重视碳排放数据，对碳排放数据弄虚作假行为“零容忍”。重点排放单位作为碳排放数据的原始提供者，对碳排放数据未能予以高度重视，甚至弄虚作假，导致碳排放数据不真实，这不仅不符合现代环境治理中其所承担的环境治理责任要求，更是社会所不能容忍的，其自身发展也将受到限制。

2.碳排放数据不透明

碳排放数据不透明，是指与碳排放相关的数据和信息在公开及传播过程中存在不清晰、不充分、不完全或不可靠的情况。《企业环境信息依法披露管理办法》自2022年2月起施行，其中第十二条第四项规定了碳排放信息披露的相关要求。但从目前来看,信息公开主体主要是相关政府部门和碳交易所等。各试点交易所普遍公布竞价和定价交易的即时行情，而对大宗交易、协议转让的行情则在日终进行披露或不做披露。[5]相比之下，重点排放单位碳排放数据的披露则更少，甚至不披露，不透明的碳排放数据给减少碳排放带来了挑战。碳排放数据缺乏透明性可能导致信息不对称，投资者和消费者难以了解相关单位的环境性能，无法对其进行评估和选择，从而使投资流向高碳排放行业，造成资源浪费和环境破坏。不透明的碳排放数据也可能滋生腐败和违规行为，如重点排放单位、第三方咨询机构、第三方核查机构相互勾结，虚报、瞒报或篡改碳排放数据，隐藏实际的碳排放情况，从而逃避监管和责任。

3.碳排放数据不可比

碳排放数据不可比，是指不同地区或行业重点排放单位之间的碳排放数据不具有可比性。可比性是碳排放数据质量特征的要求，更是我国“碳”标准改革中富有解释力的一个原则。提到可比性，必然会联想到有用性，有学者主张有用性比可比性重要。但我国目前最大的特色在于处于一种自上而下的转型过程中，转型目标是经济从“高碳高速”发展转向“低碳高质量”发展，这一转型仍处于发展阶段，还有很长一段路要走。因此，对于处在转型时期的我国来说，可比性在某种程度上是实现其有用性的桥梁；没有可比性就无从谈起有用性。[6]如果碳排放数据无法进行比较，市场参与者难以判断未来碳排放价格走势，将会增加碳交易市场交易的不确定性；投资者难以进行有效风险评估，作出合理投资决策，增加投资风险；重点排放单位无法准确评估自身碳排放强度和减排潜力，无法制定有效的碳资产管理策略，降低其在碳交易市场中的竞争力；政府难以对重点排放单位进行有效监管和考核，从而影响碳减排政策实施效果，甚至会使一些重点排放单位逃避环境治理责任。

（二）碳排放数据问题的成因

1.内部原因

造成重点排放单位碳排放数据不真实、不透明和不可比的内部原因主要有以下几点。

第一，利益驱动。实践中，重点排放单位违法所得收益往往会比罚款高好几倍，这为重点排放单位碳排放数据造假埋下了隐患。由于重点排放单位具有趋利性，当违法成本低于守法成本时，企业可能会选择虚报、瞒报或者篡改碳排放数据，以减少碳排放支出费用，追求更大经济利益。

第二，合规意识薄弱。重点排放单位作为碳排放数据的原始提供者和碳交易市场的主要参与者，在碳排放数据的核算、监测、报告和披露等环节中存在不规范操作，缺乏对不规范操作的警觉性和自我约束能力，导致碳排放数据不真实、不透明和不可比。

第三，信息不对称。由于重点排放单位和政府之间存在信息不对称，重点排放单位为了降低自身的碳减排投资成本，毫无疑问他们会选择瞒报或虚报其基准排放量（BAU）排放量，或者通过寻租和游说使得自己获得尽可能多的排放配额，从而出现“法律风险”。[7]

2.外部原因

造成重点排放单位碳排放数据不真实、不透明和不可比的外部原因主要有以下几点。

第一，监管力度不够。从生态环境部公布的碳排放数据弄虚作假典型案例来看，现阶段对重点排放单位碳排放数据的监管力度难以发挥震慑和约束作用。虽然碳排放数据监管不是传统的“命令—控制型”，而是一种“激励—合作型”的监管模式，例如总量控制、配额分配等并不完全由监管主体自主决定，作出决定，其基础是重点排放单位提供的碳排放数据。然而，目前对碳排放数据弄虚作假的查处和惩罚力度不够，导致部分重点排放单位对碳排放数据真实性不够重视，为获得更多碳配额或利润，不惜虚报、瞒报或篡改碳排放数据。

第二，缺乏统一的碳核算标准。MRV体系是保障碳排放数据质量的重要工具。通过对温室气体排放开展监测、报告和核查，使碳排放数据量化可测，测量结果可输出、可检验，保证了碳排放数据的准确、可比和可信。MRV体系是碳交易体系的重要监管手段，是碳交易主管部门制定相关政策与法规的基础，也是一个地区、国家低碳宏观决策的重要支撑。[8]目前，我国MRV体系虽已建立且相对完善，但其在国内相关法律法规、操作指南和标准中的规定较为零散。同时，MRV体系仅涉及分行业指南，相关技术标准和管理体系存在不一致，可操作性不强，亟待统一细化。

第三，监管体系不完善。我国行政体制存在碎片化的弊端，导致行使权利的主体不够明确，出现重复监管和监管盲点。在碳排放权监管体系中，目前由生态环境部主导，联合发展改革、工业和信息化、能源等部门共同构建统一管理与分散执行相结合的体系，这种体系可能导致碳排放多头管理的情形，需要关注决策的整体性和协同性，警惕决策碎片化问题。

（三）碳排放数据问题的法律风险

在整个碳排放体系中，重点排放单位的可能违法情形较多，获得的违法所得较大，应该作为法律责任认定和行政监管的重点。[9]2023年10月，生态环境部表示，积极配合最高人民法院、最高人民检察院修订出台司法解释，将碳排放数据造假纳入刑事制裁范畴。因此，本文主要从行政和刑事法律风险进行分析。

1.行政法律风险

《碳排放权交易管理办法（试行）》第十条、第二十五条和第三十九条明确了对重点排放单位的义务和违法行为的法律责任。如果重点排放单位未按照规定监测碳排放或者碳排放数据存在造假行为，将面临行政罚款，罚款金额为一万元以上三万元以下，同时可能会被扣缴配额。这一规定对重点排放单位提出了明确的碳减排责任和监管要求。此外，《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》第十九条对重点排放单位未按要求监测碳排放、碳排放数据造假等行为的罚款数额进行了调整，增加至五万元以上二十万元以下。这一调整表明我国对碳排放的监管和处罚力度正在不断加强，重点排放单位需要更加重视碳排放数据的真实性和准确性。同时，《企业环境信息依法披露管理办法》第十二条和第二十八条规定了企业碳排放数据信息披露不真实、不准确的法律责任。如果企业碳排放数据信息披露存在问题，将面临设区的市级以上生态环境主管部门的责令改正和通报批评，并可能被处以一万元以上十万元以下的罚款。这一规定将进一步促进企业依法披露碳排放数据信息，提高数据的真实性、准确性和完整性。

综上所述，重点排放单位作为碳排放数据的原始提供者，需要认真履行碳减排责任，加强碳排放数据的监测和报告，确保数据的真实性、准确性和完整性。同时，我国对碳排放的监管和处罚力度正在不断加强，这对重点排放单位敲响了警钟，若在推进碳减排过程中，仍然存在侥幸心理，忽视碳排放数据的真实性、准确性和完整性，虚报、瞒报或篡改碳排放数据报告，承担的法律风险只会越来越大。重点排放单位需要加强自我管理，遵守相关法律规定，以避免承担不必要的法律风险。

2.刑事法律风险

碳排放数据是衡量温室气体排放量的关键指标，也是制定减排政策、推动绿色发展的重要依据。生态环境部曝光了中碳能投在碳排放数据报告上弄虚作假等案例，强调必须严厉打击碳排放数据弄虚作假的违法违规行为。这对各地是一个警醒，绝不能轻视。实现碳达峰碳中和是党中央基于对国内外发展大势的深度洞察作出的重大战略决策。[10]做好碳排放数据质量管理工作，不仅是保障全国碳交易市场平稳运行的关键举措，更是“碳”战略有效落实的有力武器。在通报的案例中发现，一些单位存在碳排放数据报告编制不准确、内容失真，未认真核实数据来源及真实性导致核查报告结论失实，甚至编造虚假检测数据报告、伪造原始数据检测记录等行为。这些行为严重影响了碳交易市场信用，对市场功能产生严重影响，并触及国家政策公信力底线和生命线。

根据相关司法解释规定，温室气体排放检验检测、排放报告编制或者核查等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重，可能构成提供虚假证明文件罪。以及2023年10月，生态环境部表示，对碳排放数据弄虚作假行为“零容忍”，积极配合最高人民法院、最高人民检察院修订出台司法解释，将碳排放数据造假纳入刑事制裁范畴。表明了中央决策层对于碳排放数据真实性和准确性的高度重视和坚决态度，明确了将碳排放数据造假纳入刑事制裁范围，对于故意或过失导致碳排放数据失真的行为，将可能面临刑事处罚，严重者甚至可能被追究刑事责任。这有利于重点排放单位进一步规范自身行为，同时警醒其对碳排放数据刑事法律风险进行必要防控。

三、构建：重点排放单位碳排放数据法律风险的防控策略

（一）行政法律风险防控策略

1.重点排放单位：搭建合规体系，重视合规义务

碳排放数据质量是全国碳排放管理、碳交易市场健康发展和国家政策公信力的底线和生命线。[11]重点排放单位作为碳排放数据的原始提供者，是碳排放数据的源头，理应建立碳排放数据管理流程，确保碳排放数据的真实、准确和完整。重点排放单位应高度重视碳排放数据的采集、处理、存储、报告等环节，遵循国家和地方碳排放相关法规和标准，并根据自身实际情况制定相应的操作流程和规范。同时，定期对碳排放数据进行审查和评估，及时发现并纠正不当行为，确保碳排放数据质量。为提高碳排放数据的管理水平，重点排放单位可以采取多种有效措施。例如，加强对碳排放数据采集和处理的培训与指导，提升数据处理人员的技能水平；建立碳排放数据质量控制体系，对数据进行多层次审核；引入先进的碳排放数据管理技术和工具，提高数据处理效率和准确性。

除关注自身碳排放数据管理外，重点排放单位还应将碳排放数据融入单位的日常运营中。将碳排放数据与其他业务数据进行整合分析，与单位的战略规划相结合，制定相应的减排目标和计划，推动单位可持续发展。此外，对于重点排放单位而言，主动进行碳信息披露可以减少投资信息不对称，增加其市场价值。[12]因此，建立碳减排信息披露机制，定期向社会公开碳排放数据，接受公众监督和评价是十分必要的。

2.监管部门：加强监督，完善MRV体系，建立“双罚制”

国际和国内碳市场的实践表明，有效的监管制度和科学的MRV体系是碳市场平稳有效运行的重要保障。[13]为确保碳排放数据质量，建议监管部门制定严格的碳排放数据质量标准和报送要求，加强对碳排放数据采集、存储、处理和应用等环节的监督和管理，以确保数据的真实性、准确性和完整性；建议建立专门的碳排放数据质量评估审核机构，对碳排放数据进行定期评估审核，及时发现和纠正碳排放数据质量问题；加强对碳排放数据填报、审核人员的培训，通过专业培训提高相关职业素养，避免因人为因素导致碳排放数据失真；不断完善和优化MRV（监测、报告、核查）体系，例如，在操作指南领域，根据现有的行业规范以及实际情况对MRV相关技术规范进行修订和完善，优化碳排放数据报送和核查流程，填补制度漏洞；提升碳排放数据质量和透明度，建立碳排放数据信息共享平台，使数据更加透明、公开；定期公布碳排放数据质量报告，向公众和碳交易市场参与者公开碳排放数据质量情况以及存在的问题，增强碳交易市场的透明度和公信力。

此外，针对当前重点排放单位碳排放数据问题处罚较松、威慑不足的现状，建议监管部门实施“双罚制”，对违反相关规定的重点排放单位以及直接责任人同时进行惩罚。对单位可采取罚款、责令限期整改、纳入黑名单、限制从业资格等处罚措施；对直接责任人，则可采取行政处分、罚款、批评教育、限制执业资格和录入征信档案等处罚措施，促使相关责任人自觉遵守法律法规，规范自身行为。

（二）刑事法律风险防控策略

1.重点排放单位：加强数据保护力度，主动配合监管，树立合规意识

企业刑事法律风险是客观存在的，因为企业自身的作为或不作为，可能导致触犯刑事法律规范，注重对企业刑事法律风险的预防和控制，是每一个企业健康发展的必修课。[14]碳排放数据是实现“双碳”目标的核心依据，也是评估和监测碳减排效果的重要指标。在积极稳妥推进碳达峰、碳中和的过程中，重点排放单位碳排放数据刑事法律风险防控尤为重要。建议重点排放单位制定碳排放数据管理制度，加强碳排放数据安全保护，防止数据泄露、篡改或非法使用；主动配合监管部门的监管工作，如实报送碳排放数据，接受核查和监督，建立相应的内部审查和监督机制，提高员工对碳排放数据的重视程度，让员工充分认识到碳排放数据真实性、准确性和完整性的重要，以及违反相关法律法规可能带来的刑事法律风险和后果。

2.监管部门：加强执法力度，建立合作关系，明确责任边界

若对碳排放数据未进行有效的质量管控，可能会引发数据舞弊现象，从而引发法律层面的种种麻烦，建议监管部门加强对碳排放数据的监管和执法力度，针对碳排放数据的报告、核查、违法行为的认定和处罚等方面，完善相关法律法规和标准，明确刑事责任与行政责任的边界，确保法律适用的准确性和一致性；与司法机关、执法部门、专业机构等建立密切合作关系，共同推进碳排放数据的监管和执法工作。同时，完善重点排放单位碳排放数据违法调查中的行刑衔接机制，明确司法机关可以提前参与行政机关对重点排放单位碳排放数据违法行为的调查程序，落实行政机关向公安机关移送重点排放单位碳排放数据犯罪案件的立案衔接机制。[15]

3.司法机关：防止责任现实化，联合考察、制定整改方案和长效机制

面对刑法犯罪圈的扩张，为防止重点排放单位碳排放数据刑事法律责任现实化，避免其被轻易打上犯罪标签，进入刑事诉讼程序，建议司法机关从单位犯罪制度的角度出发，在构建重点排放单位碳排放数据合规计划刑事化的过程中，配套相应的不诉、缓诉，以及出罪事由等机制，以抵消强制刑事义务对权利的侵害。此外，建议司法机关为重点排放单位提供相应法律咨询服务，帮助其了解自身法律风险，明晰法律责任与义务，从而在法律框架内进行碳排放活动。

最后，在重点排放单位碳排放数据报告涉嫌刑事犯罪时，司法机关与监管部门可联合考察其数据报告，综合评定其行为的性质、情节，以及程度等，并结合实际情形，制定碳排放数据合规整改方案，该方案包括涉案单位需要采取的具体整改措施，整改期限和阶段性目标，监督和检查机制，单位及相关人员的法律责任追究等内容。同时，司法机关和监管部门应当与涉案单位共同建立长效机制，包括加强碳排放数据的监测和管理、完善内部管理制度、加强员工培训等。处理重点排放单位碳排放数据报告涉嫌刑事犯罪的案件，对其他单位具有警示和教育作用。其他单位可从涉案单位的事件中吸取教训，从而重视碳排放数据报告质量，避免类似问题的发生。

总之，在处理重点排放单位碳排放数据报告涉嫌刑事犯罪的案件时，司法机关和监管部门应当采取联合考察、评估犯罪行为性质和程度、制定合规整改方案、建立长效机制等措施，确保涉案单位能够及时纠正错误行为并加强内部管理。同时也要加强对其他单位的宣传和教育力度。

四、结语

实现“双碳”目标的基础和关键是碳排放数据，除健全完善相关法律、强化监管、畅通监督渠道外，还应重视司法在碳排放数据造假类纠纷解决中的定分止争、恢复秩序的功能。[16]对重点排放单位碳排放数据法律风险进行深入思考，并提出相应的防控策略，对于完善重点排放单位碳排放数据的法律监管体系、提升碳交易市场公信力，都具有一定的积极意义。