International Open Access Journal Platform

一、引言

随着“互联网+”时代的到来，互联网经济和电信产业的迅速发展为不法分子从事犯罪活动提供了便捷渠道，电信网络诈骗等非接触式犯罪不断涌现且发展迅速。自“四专两合力”总体工作思路提出以来，公安部门集中力量攻克电信网络诈骗违法犯罪难题，深入开展“斩链”“清源”“利剑”三大战役，不断加大对电信网络诈骗犯罪的打击力度。公开信息显示，2022年全年共破案46.4万起，缉捕电信网络诈骗犯罪集团头目和骨干351名，打击治理电信网络诈骗犯罪取得显著成效。在众多关乎电信网络诈骗犯罪打击效能的环节中，公安机关内部的协作与配合发挥着关键性作用。面对电信网络诈骗的新趋势，仅依靠刑侦部门单打独斗的传统打击破案模式难以为继。因此，必须及时转变传统的打击理念，充分集合各警种、各部门的职能优势，实现相互配合、联合打击，探索出多警联动的合成作战机制，形成强大的内部合力，以发挥对电信网络诈骗犯罪的打击实效，坚决遏制电信网络诈骗犯罪的多发、高发态势。

二、合成作战机制概述

（一）合成作战机制的概念

“合成作战”一词最早出现于军事科学领域，后来被公安机关警务机制建设所采用。目前，理论界对“合成作战”概念的研究可以从广义和狭义两个方面区分。广义的合成作战既包括公安机关内部各部门、各警种之间的合成，又包括公安机关与外部机关或组织的合成；既包括跨区域合成，也包括跨境合成。本文以“四专两合力”中的“内部合力”为切入点，主要从狭义层面理解合成作战，即公安机关内部各部门、各警种之间的合成与跨区域合成。具体到警务领域，合成作战机制是指为保障公安机关实现打击犯罪的目标，以指挥部门为核心、以大数据技术为依托、以信息共享、侦查协作、平台建设等为手段，围绕案件线索及情报信息，采取多种形式对各方资源进行整合并优化配置，打破部门、警种之间的界限，以提升公安机关整体作战水平、发挥公安机关整体效能的警务运行机制。警种合成、部门合成以及信息与技术合成是公安机关合成作战的三大核心。

（二）合成作战机制的理论基础

1.习近平法治思想

习近平法治思想的根本立场是“以人民为中心”。习近平总书记指出：“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程。”“坚持一切为了人民、一切依靠人民、竭诚服务人民，切实履行好党和人民赋予的使命，不断增强人民获得感、幸福感、安全感”便是对公安机关落实法治思想的具体要求。公安机关要把打击电信网络诈骗犯罪作为重要职责使命，认真贯彻落实《中华人民共和国反电信网络诈骗法》，按照“四专两合力”部署安排，做到精准预警反制、精细宣传教育、精确研判打击、精密综合治理，守护好老百姓的“钱袋子”，全力服务保障民生，切实维护人民群众财产安全和合法权益，将人民群众的满意作为工作的最终评价标准。

2.协同理论

协同理论主要研究开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，如何通过自身内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构。根据协同理论的观点，一个系统的整体性功能能否实现，取决于该系统中各个子系统或构成要素的协同程度，只有在该系统中的主体、资源、环境等各个子系统内部以及它们彼此之间共同齐心协力、相互协调配合，才能达到“整体大于部分之和”的协同效果。同时，当外界物质流、能量流和信息流进入时，系统内部的许多子系统会相互协作，并由此形成新的功能有序性结构。在合成作战机制这一系统中，子系统便是各部门、警种。一方面，为推动各子系统的正常运转、确保警务工作的平稳运行，必须保持系统主体的稳定性，从而保障内部各要素充分发挥自身作用；另一方面，应完善子系统间的协调机制，加强各部门、警种之间物质、能量、信息的输入和交流，提高公安机关合成作战能力。

三、电信网络诈骗犯罪打击合成作战机制的构建背景

（一）电信网络诈骗犯罪呈现新趋势，传统侦查模式难以有效应对

1.犯罪工具智能化

电信网络诈骗是一种以互联网和通信技术为基础，以大数据信息、即时通信软件等新兴网络产品为工具，依靠高科技手段实施的智能型犯罪，目前此类犯罪主要利用的工具包括QQ、微信和支付宝等与民众生活息息相关的App。可见，网络即时通信工具已成为犯罪的主要利用工具。此外，犯罪分子还借助云计算、大数据等新科技不断升级犯罪工具和手段。目前电信网络诈骗常用的手段包括但不限于：设立虚拟服务器和网站，制作虚假网站和链接，自动化呼叫转移系统，使用VOIP网络电话及其“任意显”功能，GOIP浮动跳转技术，数据挖掘技术，语音合成技术，利用第三方或多方支付平台洗钱等。犯罪工具和手段的智能化使得电信网络诈骗犯罪行为更加隐蔽、高效，也更具欺骗性，给公众带来了巨大的安全威胁。

2.犯罪团伙企业化

结合公安机关破获的案件可以发现，电信网络诈骗犯罪团伙的组织形式和管理方式逐渐企业化。团伙内部分工明确，各司其职，具体表现在：犯罪团伙会采用组织化的管理模式，如设立“CEO”“部门经理”等职位，制定详细的工作流程和规章制度；还会采取分工合作的行动模式，将不同的任务分配给不同的成员完成，如负责呼叫的人员、负责收集数据信息的人员、负责制定诈骗策略的人员、负责处理资金的人员等；此外，犯罪团伙还通过各种资源的整合，包括技术、人员、资金等，以支持其诈骗活动。例如，通过购买或租用各种犯罪工具、软件等来提高作案效率，雇佣专业人员提供技术支持来应对复杂的网络安全防御措施等。电信网络诈骗犯罪团伙的企业化趋势使其更为组织化和高效化，也给犯罪侦查带来了更大的挑战。

3.犯罪行为跨区域化

由于电信网络诈骗犯罪通过虚拟空间实施，因此突破了传统犯罪中时间和空间的局限性，犯罪分子通过互联网，便能够在线上完成诈骗行为，而与被害人无须发生任何实际性接触。因此，诈骗分子作案范围广泛，犯罪空间相对较大，犯罪分子在甲地而受害人可能在乙地、丙地。就目前而言，跨区域、跨境实施电信网络诈骗已成为一种普遍现象。为逃避公安机关的追踪和打击，犯罪团伙除了将作案地点转移至监管宽松的国家或地区外，还经常使用虚拟私人网络（VPN）等技术来隐藏自己的IP地址，甚至还会购买或租用境外的服务器和域名，这使得追踪其真实位置更加困难。

4.受害群体广泛化

受害群体的广泛化主要体现在三个方面：地域范围广、年龄跨度广、社会身份广。根据前文所述，电信网络诈骗犯罪不受地域限制，受害者可能来自全国乃至世界各地。其次，电信网络诈骗犯罪并不局限于某一特定年龄段的人群，无论是老年人、青少年还是中年人都可能成为受害者。其中，老年人由于缺乏网络安全意识和科技知识，青少年的认知水平和防范能力有限，更容易成为诈骗犯罪的目标。最后，受害人的社会身份也十分广泛。诈骗手段紧跟时事热点不断伪装变异，除了普通百姓，企事业单位员工、政府机关工作人员也难逃毒手。例如，包装成“学习强国”平台工作人员或伪装成单位领导对公职人员实施诈骗。

（二）合成作战机制的自身优势更利于应对电信网络诈骗犯罪新趋势

1.有利于及时预警防范

随着快捷支付手段的普及和通信技术的发展，电信诈骗犯罪的犯罪速度不断加快，作案时间也越来越短，仅需几分钟便可实施完毕。因此，预警防范面临着极大挑战。合成作战机制使得各部门、各警种间的情报共享更加紧密、资源整合更加充分，避免资源重复、信息交叉的情况，简化了程序环节，以快速高效处置为根本原则，有利于形成对电信网络诈骗的多维度、全方位的预警机制。此外，还能在最短时间内采取安全提示、保护性停机、紧急止付、银行账目查询等一系列预警处置措施，从而及时对可能遭受诈骗的群众进行预警和劝阻，尽可能将电信网络诈骗行为扼杀在摇篮之中，降低其上当受骗的可能性，全力守护好人民群众的“钱袋子”。

2.有利于提高侦查效能

合成作战机制着眼于警种合成、部门合成以及数据资源合成，力求实现对各警种、部门的警力配置、侦查手段以及情报信息进行深度整合。在此情形下，各警种、部门分工明确、任务有序、协作有效，从而得以在侦查工作中抢占先机，提高案件侦查实效。例如，刑侦、网安、技侦、经侦等警种捆绑作战，打破警种壁垒，集合多种侦查手段在预警防范、调查取证、摸底排查、紧急支付、追赃挽损等各个阶段充分发力，减少警力和资源的浪费，实现优势互补，切实增强侦查效能，提高公安机关的核心战斗力。总之，合成作战机制可以实现侦查活动的有序和协调，构建大侦查格局，提高对电信网络诈骗的侦查效能。

3.有利于形成打击合力

在传统打击模式下，由于缺乏合作共享平台，公安机关内各部门、各警种情报信息交流较少，侦查协作工作难以纵深推进，多处于相互独立、各自为战的状态。而电信网络诈骗犯罪区域跨度大、涉及面广、技术性强，在打击中如果仅靠某个警种、部门单打独斗、孤军作战，显然无法适应当前公安机关打击电信网络诈骗犯罪的形势需要。合成作战注重统一指挥、反应迅速、高效打击、整体作战，在刑侦部门的主导下，各有关部门、警种同步上案，围绕电信网络诈骗案件进行情报共享和协作配合，情报信息交流更加顺畅、协调配合更为密切，从而形成内部合力、增强打击效能。

四、当前电信网络诈骗犯罪打击合成作战的现实困境

（一）数据情报资源整合不力

在云计算、大数据的时代背景下，“情报主导警务”理念日渐普及。作为线索和依据的各类数据情报资源，既是审查立案的起点，又是案件侦查的基础。因此，数据情报资源的充分整合是合成作战的重要组成部分。然而，此项工作目前仍存在整合进度缓慢、积极性不足等问题。一方面，社会数据资源引进难。针对电信网络诈骗，我国的政府各行政部门以及企事业单位等，根据国家政策的要求和自身业务的需要，建立了林林总总的数据库和情报中心，其收集和汇总的大量数据和信息对于案件侦破发挥着重要作用。但是，这些数据库和情报中心可能牵扯政府、事业单位、互联网企业、社会团体等多个主体，由于数据资源共享渠道不畅、数据实效性差、数据标准不统一等原因，社会数据资源的获取、整合与运用均面临极大困难。此外，数据的使用和收集可能涉及某些单位部门的核心技术和机密，一些部门单位为了规避风险，减少数据使用的违规压力，进而“一刀切”，拒绝共享数据平台。另一方面，公安情报信息资源整合不力。由于不同部门、警种的利益关系掣肘，信息壁垒仍未完全打破。各部门、警种都有各自的业务范围，其各自获取的情报信息往往服务于自身的案件侦查。此外，公安机关内部情报数据的共享和使用需要经过烦琐而复杂的审批请示流程，并不是口头沟通交流即可完成。冗杂的审批手续已成为情报信息共享的一大阻碍，且严重打击了合成作战人员的积极性。

（二）各部门、警种协调配合不畅

电信网络诈骗犯罪具有综合性、复杂性，在打击程中合成作战参与主体众多，包括刑侦、技侦、网安、经侦以及基层派出所等。合成作战机制在某种意义上加强了公安机关各业务部门之间的联系与合作，但就组织结构来看，多数合成作战中心只是临时搭建的，其内部结构较为松散；就具体运行过程来看，许多地区仅实现了形式意义上的合成，即各部门、警种只是集中在同一场所和地点办案，但协作意识不强，相互之间关于案件的侦办过程和进度交流较少，实质上仍处于各司其职、各自为政的状况，没有真正实现合成作战的“一体化”办案。尽管各部门、警种的警务人员都是为了打击电信网络诈骗犯罪案件而集合在一起，但其仍隶属于相对松散的独立单位，由于统一的指挥领导和协调配合机制尚未建立，因而在进行职责分工、线索收集、情报共享、结果反馈等任务的过程中，相关部门、警种的衔接不顺，存在“你交我办、被动应付”的情况，主动协作互动少，一些情报信息获取后未被有效利用，从而导致任务执行的延迟或冲突，由于许多线索未被深挖，战果也难以扩大。现行流于表面、缺乏深度的合成作战模式中，各部门、警种未能真正形成内部合力，导致整体打击效率低下，无法达到理想的效果。

（三）跨区域侦查协作观念不强

电信网络诈骗犯罪跨区域性极强，其犯罪链条打破了时空界限，呈现“碎片化”分布，仅“犯罪地”就包含数十种情形，因此，对此类案件的侦办要求异地公安机关间的紧密配合，实行就地侦查与异地侦查相结合。为适应犯罪情势的变化，公安部刑事侦查局在相关工作系统中设置了“侦查协作”模块，集合了线索核实、证据调取、笔录制作、远程询（讯）问等重要功能，使不同区域的侦查人员可通过系统模块为其他地区的公安机关提供便利。但是，部分地区公安机关受“地方主义”观念影响以及警务资源限制，对与本地牵连不大的跨区域案件缺乏参与的积极性，而仅注重对本地案件所涉及的线索、证据、诈骗分子开展侦查，对诈骗分子实施的异地案件以及相关上下游犯罪未能进行全面考虑与系统部署。同时，“犯罪地”内涵的延伸致使案件的职责与分工问题错综交织，案件侦办过程中存在职责不明、分工不清的情况，加之现行绩效考核机制不合理，尚未设置“协助破案数”指标，一些公安机关在侦查协作中还出现了“抢占”情报资源的“截和现象”，导致情报信息难以充分共享和快速流转，降低了整体打击效能。

（四）专业性人才缺乏

电信网络诈骗犯罪呈现出专业化、技术化、智能化趋势，因此，此类案件的侦查过程需要运用各种专业知识和技能，而网络信息技术则尤为重要，加强高素质、专业性人才的培养和储备是打击此类犯罪的必然要求。合成作战机制的构建初衷是集各家之长，补齐刑侦部门的技术性短板，从而发挥综合优势、形成打击合力。然而，合成作战虽然实现了多警种、部门的合成，但从事专门技术性工作的高素质人才仍是凤毛麟角，无法满足犯罪形势的变化和侦查实践的需要。此类犯罪的侦查过程往往需要对海量数据信息进行整合分析，通过互联网摸底排查寻找犯罪线索，运用现代通信技术手段确认作案人的所在地，运用计算机等设备收集、提取、固定、分析电子数据等。除网络安全部门外，基层警务人员大多受岗位职责限制，对互联网信息技术的掌握相对不足；再加上基层一线办案人员普遍缺少互联网技术专家长期性、针对性的培训和指导，甚至会出现侦查人员不会使用新型技术手段、设备工具的窘况，以上种种导致一线办案人员难以适应云时代、大数据背景下的合成作战需求。

五、电信网络诈骗犯罪侦查合成作战机制的优化路径

（一）加强数据情报资源整合

1.强化作战平台建设

合成作战过程中数据情报的高效收集、整合、运用均对统一调配提出了要求。加强合成作战平台的建设，实现数据共享、信息互通，是合成作战机制高效运转的核心所在。强化作战平台建设，要坚持“改革强警”“科技兴警”的原则，建立统一的数据使用平台，将各警种、各部门的数据信息进行统一录入、汇总、储存和管理，统一数据收集和录入标准，再给予平台相关部门一定的权限，以便在合成作战过程中能及时获取相应信息，此外还能将获得的新信息、新线索进行共享。通过加强合成作战平台的规范建设，打破原有的数据壁垒和限制，能更好地以情报数据为主导，提高数据化战斗能力，推动打击治理工作不断开创新局面，符合电信网络诈骗犯罪的侦查办案规律和现实需求。

2.推进数据资源共享

合成作战机制应完善数据资源的共享，以保证安全和不泄露核心机密为前提，将不同单位、不同部门的数据库有条件地进行开放，从而加大数据的收集力度，拓宽数据获取来源，通过给予合成作战中心一定的权限，实现数据资源的充分共享，完善数据的收集和使用。此外，还要推动专业情报系统与综合情报系统的深度融合，加强包括刑侦、网安、技侦、治安、户政、交管等各警种信息化建设及资源联通，推动实现公安“大数据”资源的整合共享、一体化应用。将内外部数据资源充分共享、全面整合，实现内外数据、信息的综合分析研判，最大限度地确保各类数据资源能够切实服务于合成作战的需要，切实将“数据库”升级成“工具箱”。

（二）深化合成作战体系建设

1.强化顶层设计，打破行政壁垒

一方面，要明确作战指挥体系。案件侦查的基本规律决定了电信网络诈骗犯罪的合成作战应由刑侦部门牵头，其他警种配合。刑侦部门在整个刑事案件的受理、立案、侦查、破案、移送起诉的全过程中都发挥着不可替代的关键作用，而其他警种大多只在特定环节发挥自身优势提供部分支持。因此，必须明确刑侦部门的指挥中心地位，统一指挥各部门联合作战，发挥警种的特色优势。另一方面，要简化相关程序。通过删减多余的审批流程，简化各单位的交接手续，提高合成作战机制的运转效率，发挥侦查人员的积极性，让侦查人员将更多的精力投入到合成作战中，摆脱约束侦查人员的“后顾之忧”。

2.促进融合机制，加强协调配合

从纵向结构上看，可建立涵盖省厅、市局、分局、派出所、街面警力的四级指挥体系，从而实现指令的上传下达和无障传输。从横向组织上看，可选拔专业性、技术性人才组建公安机关合成作战专家库，并进行定时动态调整。如此，在遭遇同样或同类电信网络诈骗案件时，一批专业人员和固定的侦查人员得以全心全力投入到案件侦查中，改变以往“一人任多职”“人浮于事”的窘境。同时，应优化协同作战队伍，坚持务实导向，理清各警种、各业务部门之间的关系，结合实际情况统筹安排侦查合成作战人员，要按需明确参战警种，创新体制机制，构建“1+N”模式，从而实现警务资源的优化配置，使每位成员都能各司其职，不仅要做到合理分配任务，还要将各项任务落实得当。

（三）完善跨区域侦查协作机制

1.强化协作观念，加强统筹管理

电信网络诈骗犯罪的跨时空、跨区域特征，倒逼公安机关树立“全国警方一盘棋”思想。因此，思想观念的转变必须放在首位，各地公安机关应摒弃地区之间的本位主义、惯性思维、故步自封等问题，强化合成作战的主体意识，打破区域壁垒，树立协作观念，充分凝心聚力、形成共识，实现思想上合心，行动上联动，资源上合用。同时，可由公安部刑事侦查局牵头，建立常态化打击电信网络诈骗案件协作机制，推动全国范围内的反诈协作平台建设，协作地应按照请求地的要求及时落地核查反馈，并由公安部刑事侦查局对协作情况进行督导，在出现职责不明、分工不清的情况时也可进行统一调度或指导，以提升协作质效和侦查效率。

2.明确职责分工，优化考核评估

首先，应基于犯罪行为碎片化、分散化的特点，以管辖级别、工作便利、信息优势等为依据，科学划定侦查协作部门之间的管辖范围，确定相对完善的职责分工制度。此外，还需构建科学的考评机制。可以采用“计分制”的绩效评价体系，从线索搜集、情报研判、证据固定、追赃挽损、抓获嫌犯等方面对不同地区的公安机关进行考评，针对不同的工作设定不同的评分标准，以得分情况为依据进行绩效评估并记功授奖，从而使绩效评估体系的激励和约束作用得到最大程度的发挥。同时，如果有相关部门被发现弄虚作假、工作失职、延误时机而致使案件未被侦破或犯罪嫌疑人逃匿的，公安机关则应及时启动倒查和问责机制，对有关责任人进行直接追责。

（四）加强专业人才队伍建设

1.加大培训力度，提升专业水平

为解决合成作战中侦查人员技术水平欠缺，严重制约合成作战成效的现状，关键是要不断提高侦查人员的知识水平和职业素养。因此，要加大对合成作战人员专业能力的培养和训练，通过邀请实战部门、高校、科研院所的专家以开展讲座、座谈会、培训班等多种形式，与一线侦查人员进行交流和学习，从而弥补侦查人员技术水平上的短板，及时更新知识、提升学习层次、开阔眼界，使合成作战侦查人员掌握基础的大数据应用与信息化侦查的技能。此外，还应注重加大对公安机关内部有技术基础、有发展前途的合成作战高素质人才的培养力度，从而打造一支合成作战的专业技术型团队。

2.畅通引进渠道，填补人才缺口

社会作为最大的人才资源库，能够为公安队伍提供大量高素质人才。考虑到合成作战的实际需求，有必要从社会广泛引进互联网信息技术、网络安全技术以及大数据应用等方面的人才。然而，由于招录人民警察体测条件以及体制内待遇水平的影响，部分有意从警的高素质人才很可能因为体能、身高、体重、视力等方面不达标而被限制入警或是因体制外互联网行业收入更高转而放弃入警。对此，可以开辟“绿色通道”：对有技术特长的专业人才，可以适当放宽招警体测标准；向地方政府申请人才引进计划，给予其优厚待遇；还可以从建立战略合作关系的专业互联网公司或高校、科研院所聘请专门人才兼职公安机关网络数据建设顾问。