International Open Access Journal Platform

1 问题提出

党的十八大以来，中国体育事业蓬勃发展。体育彩票作为体育事业的“生命线”，其高质量发展不仅是建设体育强国的重要组成部分，也是国家公益事业的重要支柱，在推动经济与社会的双重发展中发挥了关键作用[1]。随着国家彩票事业的转型，体育彩票高质量发展获得了强有力的政策支持。近年来，党和政府陆续出台了《彩票管理条例》《“十四五”体育发展规划》等一系列政策文件，为体育彩票事业的高质量发展提供了坚实的政策保障和方针引导［2，3］。

随着体育彩票事业的不断进步，学术界对其展开了广泛而深入的探讨。李怡通过对比我国与美国、法国在体育彩票业的监管体系和法律规范，指出我国体育彩票业面临诸多问题，亟需加快立法进程[4]；张磊详细分析了我国体育彩票业发展所带来的正向效应，并针对当前体育彩票管理模式中存在的不足提出了相应的优化措施，以进一步完善体育彩票业的治理机制[5]；时娟则基于政策工具理论，以体育彩票公益金政策为研究对象，发现我国在公益金政策方面存在力度不足、协同性差以及完善程度不一等问题[6]。由此可见，学者们的研究视角多样，但主要集中在政策管理现状和实施效果上，对体育彩票政策文本的分析相对较少，缺乏从宏观政策视角对体育彩票政策文本的全面梳理和系统研究。

政策文本分析作为一种研究方法，已在多个学科中广泛应用，且常以政策工具理论为基础。对我国体育彩票政策文本进行分析，不仅能够丰富我国体育彩票的研究视角，还能更好地把握国家对体育彩票事业发展的注意力指向和演进趋势，有助于推动体育彩票事业的规范化发展。因此，本研究基于政策工具理论，运用Nvivo质性分析软件，构建二维分析框架，对体育彩票政策进行多维度量化研究，为促进我国体育彩票政策的系统性和有效性提供理论支持，并为未来体育彩票事业发展提供指导和借鉴。

2 研究设计

2.1 样本来源

在政策文本收集的时间范围上，本研究选择2012年11月8日至2023年11月8日为统计时间范围。原因在于，自2012年至2023年，国家体育总局体育彩票管理中心成功获得了世界彩票协会责任彩票从一级到四级的认证，这标志着我国体育彩票责任彩票建设得到了国际社会和同行业的广泛认可。在此期间，我国体育彩票事业经历了从快速发展向高质量发展的转型[7]。在政策文本收集的内容范围上，本研究以“体育彩票”为检索词，在“中华人民共和国财政部”“国家体育总局”“北大法宝”及《中国体育彩票年鉴》等权威数据库和文献中进行全文检索，并遵循以下标准：（1）聚焦国家层面，排除地方性文件，仅保留中共中央及其部门机构、国务院及其各机构牵头出台的行政法规和部门规章；（2）所搜集到的政策文本需与体育彩票主题密切相关，内容应直接或间接地反映对体育彩票的相关措施。最终，共有112份有效政策文本被纳入研究，其中95份政策文本直接反映了体育彩票的相关措施，17份政策文本间接反映了相关措施。

2.2 研究方法

1）文献资料法

选取中国知网和维普网等权威学术数据库，以“体育彩票政策”“政策文本”等为关键词，对相关文献进行系统检索与筛选，掌握相关问题的研究思路。通过对国内外体育彩票政策研究的梳理与分析，明确了研究背景、理论基础与研究现状，为本研究提供了坚实的理论支撑和学术依据。

2）内容分析法

本研究选取党的十八大以来国家层面发布的112份体育彩票政策文本作为分析对象，采用内容分析法对政策文本进行系统性解读。通过对政策文本的结构分解与内容提炼，重点分析政策工具及体育彩票政策要素，揭示我国体育彩票政策的核心内容与演变趋势。

3）NVivo12质性研究软件的运用

本文主要使用NVivo12plus软件对112份体育彩票政策文本进行质性分析。通过软件的词频统计功能，对政策文本中的高频词进行提取与分析，绘制体育彩票政策“词语云”，直观呈现政策文本的核心词汇与关注重点。同时，结合软件的编码与分类功能，对政策文本中的关键主题进行归纳与总结，识别国家层面体育彩票政策的重点内容与发展方向。

2.3 构建基于政策工具的体育彩票政策二维分析框架

体育政策的制定是国家对体育事业发展高度重视的体现，也是推动体育事业发展和实现国家体育目标的重要手段[8]。国家层面的体育彩票政策通常起到宏观指导和规范的作用，为体育彩票事业发展指明方向、确定目标，同时体现了国家体育战略的整体布局。体育彩票政策的实施依赖于多种政策工具，这些工具的设计、组合与运用构成了政策的核心内容。因此，体育彩票政策本质上是国家通过精心设计与运用政策工具形成的系统性安排。基于此，本研究从政策工具类型（Ｘ维度）和体育彩票政策要素（Y维度）两个维度，对国家层面所颁布的体育彩票政策展开分析。

1）X维度：政策工具类型维度

政策工具是实现政策目标的重要手段。学术界对政策工具理论的研究较为深入，学者们根据不同的标准对其进行了多种分类。例如，田士旭等人将政策工具分为强制性、激励性、劝导性、能力建设性和系统变革性五类[9]；陈振明则根据政策工具的应用领域，将其分为市场化工具、商业管理技术和社会化手段三大类[10]。基于政策工具视角，本研究以2012—2023年间的体育彩票政策为研究对象，旨在分析体育彩票建设所需的环境供给与政策制度支持，同时评估政策的实施效果[11]。在市场管理尚未健全、治理环境有待优化的背景下，政府有必要通过合理运用政策工具推动体育彩票业的发展。因此，本研究沿用Rothwell和Zegveld的分类标准，将政策工具分为供给型、需求型和环境型[12]。这一分类方法在政策研究中应用广泛，能够全面解释体育彩票政策的运作机制。具体政策文本编码结果如表1所示。

供给型政策工具指政府通过提供资源保障体育彩票各项工作开展的政策工具，包括产品管理、技术支持和基础设施建设等。产品管理涉及体育彩票产品和服务的规范化，如彩票标准和玩法的制定；技术支持涵盖信息系统开发、大数据分析及人工智能等技术的应用；基础设施建设则包括销售网点、销售机构和数据中心等硬件设施的规划与建设。

环境型政策工具指政府通过间接管理影响体育彩票发展环境的政策工具，主要包括市场管理和财务管理[13]。市场管理涉及风险管控、信息公开及宣传推广等行为规范；财务管理则关注奖金的分配与使用，确保财务制度的合规性。

需求型政策工具主要是指政府为促进体育事业发展而使用的政策工具，主要聚焦于竞技体育支出和群众体育支出。竞技体育支出包括高水平体育人才培养和国家队资助等领域；群众体育支出则涵盖全民健身、农民体育、学校体育和社区体育等领域的资金支持。

表 1 政策文本编码结果

2）Y维度：体育彩票政策要素

仅从政策工具维度对体育彩票政策进行归类，难以全面反映其特点。因此，本研究将体育彩票发展要素作为Ｙ维度进行分析。基于我国实际情况，以《彩票发行销售管理办法》（2012年）和《彩票管理条例》（2019年）中的条目结构为划分依据，将体育彩票政策要素分为彩票发行和销售管理、彩票品种管理、彩票开奖和兑奖管理、彩票资金管理、彩票法律责任五个部分。这一划分方法不仅立足于现有政策文件的体系化特征，还通过条目内容的逻辑关联和实质性功能归类，全面涵盖了体育彩票从发行到监管的全流程环节，能够更科学地反映体育彩票政策的整体结构与特征。

彩票发行和销售管理包括彩票发行机构、销售渠道、销售管理及彩票品种等方面；彩票品种管理涵盖彩票品种审批、内容规范、更新与淘汰等；彩票开奖和兑奖管理涉及开奖程序、开奖流程、兑奖期限等；彩票资金管理主要包括资金使用管理、资金监管及财务报告等；彩票法律责任包括违法行为界定及处罚措施等。

2.4 样本编码

研究将482条政策文本内容作为分析单元。首先，根据政策发布先后序号，逐一对政策文本进行内容分析，在其中选取与体育彩票相关的要点内容，形成政策内容分析单元，进而编排序号；其次，使用不同的大写英文字母指代不同的政策工具类型，即供给型政策工具（A）、环境型政策工具（B）、需求型政策工具（C）；使用阿拉伯数字指代不同政策要素，即彩票发行和销售管理（1）、彩票品种管理（2）、彩票开奖和兑奖管理（3）、彩票资金管理（4）、彩票法律责任（5）；最后，按照“政策序号—政策内容分析单元序号—政策工具类型—政策要素”的编码规则，形成了如表2所示的内容编码表。

表 2 体育彩票政策文本内容编码示例（部分）

3 研究发现

3.1 体育彩票政策描述性分析

1）政策文本的年度发文量分析

如图1所示，2012年以来，体育彩票政策数量呈现波动式变化趋势。2012—2016年，体育彩票政策发布数量总体较多，其中2014年为该阶段的高峰点，年发布量激增至21个。这一阶段的政策增长与多项重要法规和认证的发布密切相关。例如，2012年《彩票管理条例》及《彩票管理条例实施细则》的出台，以及中国体育彩票获得世界彩票协会责任彩票一级认证，推动了体育彩票产业的快速发展。2013年，财政部修订并印发《彩票发行销售管理办法》，进一步夯实了体育彩票业的发展基础。2016年5月，国家体育总局发布了《体育发展“十三五”规划》[14]，将“做好体育彩票工作”列为重要条款，标志着体育彩票产业在游戏设计、行业标准、宣传营销等方面的政策体系基本形成，专项政策如公益金管理、开奖兑奖、发行销售等显著增多。综上所述，2012—2016年属于体育彩票政策的快速发展阶段。

2017年，《中国体育彩票责任彩票工作三年实施纲要（2018—2020）》发布，明确了责任彩票体系建设目标，推动体育彩票向高质量发展转型。2020—2021年，受新冠疫情影响，体育彩票业一度处于“半停滞”状态，政策发布数量减少，2021年降至5个。尽管如此，政府仍对体育彩票产业保持积极态度，政策重点转向社会责任与基金资助，如帮扶纾困、刺激消费等，体现了政策制定者在特殊时期对行业的重新审视与调整。2017年以来，高质量发展理念逐渐形成，特别是党的二十大召开后，体育彩票全面贯彻二十大精神，助力体育强国建设，迈向高质量发展的新阶段。随着产业目标更加清晰，游戏设计不断创新，资助项目大量涌现，政策内容更加系统全面，符合产业发展实践。因此，将2017年至今归为体育彩票政策的优化发展阶段。

图 1 体育彩票政策年度发文量统计

2）政策文本的发文机构

我国体育彩票政策的制定机构呈现多元化特征，主要包括以下七种情况：一是由中华人民共和国财政部制定，共79篇；二是由国家体育总局制定，共23篇；三是由国家体育总局和教育部联合制定，共3篇；四是由财政部、民政部和国家体育总局联合制定，共3篇；五是由财政部和国家体育总局联合制定，共2篇；六是由国家发展改革委制定，共1篇；七是由国家体育总局、卫生健康委、全国总工会、共青团中央联合制定，共1篇。

由此可见，我国体育彩票政策正处于深化改革与多方协作的关键阶段，政策制定随着社会发展与行业需求不断调整。财政部和国家体育总局在政策制定中占据主导地位，这与我国体育彩票业政府直营的管理模式密切相关[5]。然而，部门间合作深度不足，跨部门协作相对薄弱，导致政策实施存在局限性。在“双循环”发展战略背景下，体育彩票政策亟需加强财政部、体育总局、民政部等多部门间的深度合作，形成政策合力，以提升政策的全面性与协调性。总体而言，体育彩票政策的制定应是一个多方参与、多角度考量的复杂过程，只有通过协同合作，才能实现经济效益与社会责任的平衡，推动体育彩票业健康、高质量发展。

3）政策文本的类型分析

我国体育彩票政策主要有通知（77篇）、审批意见（25篇）、公告（8篇）、发展规划（2篇）四种类型。其中，数量最多的是通知和审批意见，尤其是通知的比重最大，占样本数的68%。这表明我国体育彩票政策制定者倾向于通过快速、直接的方式传达即时的政策变化和具体操作指南，以便迅速应对不规范的市场行为，确保行业稳定。然而，目前短期政策调节占主导地位，缺乏对行业长远发展的战略性规划。总体来看，这种政策类型分布突显了对体育彩票产业的方向性和指导性政策居多，同时反映了政策执行过程中对严格监管和审批的需求。尽管公告和发展规划的数量较少，但它们的存在表明政策制定者关注行业的长期发展方向，确保政策既能实现即时指导，又能适应未来的发展需求。

4）政策文本的词频分析

我国体育彩票政策中的高频词包括“体育”“彩票”“管理”“销售”“项目”“健身”“规定”“游戏”“发展”（统计结果如表3和图2所示），这深刻反映出国家在推动体育彩票业发展中采取的综合性与多维度策略。国家重点关注体育彩票的管理、销售、游戏玩法设计以及公益金的有效使用，全面加强体育彩票业的规范化管理，强化其社会责任。同时，强调依法治彩，注重行业规范化管理，不断推出新型彩票产品，以适应市场变化、促进消费。通过提升市场竞争力和服务质量，推动体育彩票行业的健康、有序发展，实现对其发展的宏观引领。

综上所述，在财政部、国家体育总局等机构的引领下，体育彩票行业政策的制定和实施得到了有力的推动。这些政策通过综合运用一系列措施，赋予了体育彩票行业独特的“政治势能”。在政策执行过程中，借助高位驱动以及体彩在国家体育事业中的重要地位，各级政府和相关部门能够迅速识别并响应。经过传导，“政治势能”逐渐转变为“治理势能”[15]，推动政府、社会资本和体育企业等利益相关者的协同合作，共同推进体育彩票行业的规范化管理和高质量发展。然而，具有高“政策势能”的政策在执行过程中可能会带来一些挑战。

表 3 政策文本的高频词汇统计

图 2 国家层面体育彩票政策词云图

3.2 体育彩票政策工具特征分析

在体育彩票政策中，环境型政策工具占据主导地位，供给型政策工具次之，需求型政策工具相对较弱。这三类政策工具对应的参考点数量分别为232个、144个和115个。环境型政策工具的重要性主要体现在对体育彩票市场秩序的维护和财务管理的规范上。具体而言，市场管理政策通过风险控制、信息公开和宣传引导等措施，促进了体育彩票市场的健康发展和公平竞争；财务管理政策则凭借严格的财务制度和规范，确保了奖金分配的公正性与透明度，为体育彩票的高质量发展提供了坚实的财务保障。

在供给型政策工具方面，主要编码集中在产品管理、技术支持和基础设施建设上，为体育彩票行业的发展提供了必要的物质基础和技术支撑。产品管理政策通过规范彩票产品和服务，为行业发展提供了明确的指导；技术支持政策则借助信息系统开发和大数据分析等手段，推动了行业的技术进步和创新；基础设施建设政策则为体育彩票的销售和服务提供了必要的物质条件。

相比之下，需求型政策工具数量较少，但关于竞技体育支出和群众体育支出的内容阐述，充分凸显了体育彩票政策在促进体育事业发展中的重要作用。特别是群众体育支出的广泛性和深入性，体现了政策对全民健身和社区体育等领域的重视。同时，在竞技体育支出方面，政策也明确支持培养高水平体育人才和资助国家队，为体育彩票政策的长远发展奠定了坚实的基础。

综上所述，体育彩票政策在需求型、供给型和环境型三个层面均有明确的政策工具布局，但各层面的政策工具在数量和深度上存在差异。为了推动体育彩票行业的高质量、均衡发展，有必要进一步调整和优化这些政策工具，以实现更加均衡、有效的政策支持［16］。

3.3 体育彩票政策要素分析

在Ｘ维度基础上引入Ｙ维度衡量指标，得到Ｘ-Ｙ维度之间的交互关系（如图3所示）。Ｙ维度的研究模式主要通过体育彩票政策要素对三类政策工具进行纵向分析。分析结果显示，彩票品种管理（24.82%）在政策工具中的占比最高；其次是彩票法律责任（22.06%）、彩票发行和销售管理（21.88%）以及彩票资金管理（21.14%），这三者占比相近；而彩票开奖和兑奖管理（14.52%）占比最低。

通过对体育彩票政策要素的分析可以发现，当前我国体育彩票政策的重点主要集中在彩票品种管理和彩票法律责任两个方面，而对彩票开奖和兑奖管理的关注度相对较低。具体而言，彩票品种管理占比24.82%，反映出政策制定者对彩票种类多样性和市场适应性的重视，这对激发市场活力有着直接影响；彩票法律责任占比22.06%，通过明确违法行为及其处罚措施，有助于维护市场秩序、保护消费者权益；彩票发行和销售管理占比21.88%，其规范化管理确保了彩票发行的公正性与透明度，同时也规范了发行机构和销售渠道的运作；彩票资金管理占比21.14%，其有效管理直接关系到公益金的合理使用与透明度，有助于提升公众参与的积极性。相比之下，彩票开奖和兑奖管理占比仅为14.52%，然而透明的开奖程序和高效的兑奖流程对建立消费者信任至关重要。

图 3 体育彩票政策“工具-要素”分析框架

3.4 Ｘ-Ｙ维度综合分析

在对X维度和Y维度进行综合分析时，发现两者在政策工具的使用上具有高度一致性。具体表现为，在体育彩票政策中，环境型政策工具占据主导地位，其次是供给型政策工具，而需求型政策工具相对较弱。在X维度分析中，环境型政策工具通过规范市场管理和财务管理，有效维护了市场秩序和财务透明度，为体育彩票行业的健康发展提供了保障。Y维度分析显示，彩票品种管理和法律责任是重点配置领域，彩票品种管理占比24.82%，法律责任占比22.06%，这反映出对彩票多样性和市场秩序的重视。尽管供给型政策工具占比适中，与供给侧结构性改革密切相关，且主要集中在产品管理、技术支持和基础设施建设，但需求型政策工具占比较低，这揭示了传统体育制度的制约。在社会主要矛盾发生变化的背景下，更应关注如何满足公众对美好生活的需求。

4 研究结论与展望

4.1 研究结论

（1）通过对2012—2023年国家体育彩票政策发布总量的分析，研究发现2016年是政策发文量变化的转折点。结合对政策背景和关键事件的深入剖析，我国体育彩票政策的演进阶段可划分为快速发展阶段和优化发展阶段。当前政策正从快速发展阶段向优化发展阶段转变，这符合政策演进的生命周期规律。

（2）政策发文机构已涵盖体育彩票产业发展的相关部门，跨部门合作增强了政策效力。财政部是政策制定的主要机构，政策文本以通知和审批意见类文件为主，这表明国家重视对体育彩票产业的引导。随着政策的演进，逐渐出现了规范行业发展的办法、实施细则和社会责任报告等，但政策体系仍缺乏法律法规层面的制度保障。

（3）通过NVivo12plus软件分析发现，在体育彩票政策要素中，政策重点集中于彩票品种管理和法律责任，而开奖和兑奖管理方面相对薄弱；环境型政策工具使用较为突出，需求型政策工具不足，这种结构性失衡可能会限制政策效能的发挥。未来需综合运用环境型、供给型和需求型政策工具，以推动体育彩票行业的可持续发展。

4.2 未来展望

以推动我国体育彩票业高质量发展为目标，基于党的十八大以来我国体育彩票政策文本分析及政策工具使用情况，提出如下政策建议。

（1）全面完善体育彩票政策要素配置，建立多方协同的促进机制。

在未来的政策制定中，进一步优化政策要素的配置，尤其是提升彩票品种管理和法律责任的比重。同时，体育彩票业需进一步加强与其他行业及社会资源的联合[17]。为提升政策整体执行效率，确保各相关机构在政策实施过程中协调一致，需进一步完善多方协作机制，共同助力体育彩票行业的健康、高质量发展。

（2）合理优化体育彩票政策工具的组合结构。

应进一步强化需求型政策工具的布局，特别是在群众体育支出和全民健身领域。通过增加针对性的政策措施，鼓励更多公众参与体育彩票，提高社会对体育彩票的认知与支持。均衡应用三种政策工具的，加快健全中国体育彩票业市场法律法规体系，规范我国体育彩票市场，有助于形成我国特有的体育彩票法规和运营模式［18］。

（3）增强政策执行效力和监管，建立体育彩票政策动态评估机制。

体育彩票政策在实施效果的评估和反馈机制方面存在不足，同时，高“政策势能”的政策在执行过程中可能面临一些挑战。为应对这些问题，需建立一个动态评估机制，以便根据市场和社会需求的变化，及时调整和优化政策工具的配置。首先，定期评估现行政策的实施效果，及时发现并调整问题，确保政策的有效性和适应性。可以设立专门的评估机构，负责政策的系统跟踪与评估。此外，在政策制定和调整过程中，应确保政策能够被广泛接受并有效实施。例如，通过座谈会和听证会等形式，收集公众和行业反馈，增强政策的透明度和公信力。

参考文献

［1］国家体育总局．体彩高质量发展迈出坚实步伐 为体育强国建设注入蓬勃力量—访国家体育总局体育彩票管理中心主任张弛［EB/OL］．（2024-01-02）［2024-08-28］．https://www.sport.gov.cn/n20001280/n20067608/n20067637/c27267567/content.html．

［2］中国政府网．中华人民共和国财政部 中华人民共和国民政部 国家体育总局令第96号--关于修改《彩票管理条例实施细则》的决定［EB/OL］．（2018-09-03）［2024-08-29］．https://www.gov.cn/xinwen/2018-09/03/content_5318885.htm．

［3］国家体育总局．关于印发《“十四五”体育发展规划》的通知［EB/OL］．（2021-10-08）［2024-08-29］．https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-10/26/content_5644891.htm．

［4］李怡．中外体育彩票业政策法规比较［J］．武汉体育学院学报，2008（2）：39-44．

［5］张磊．我国体育彩票业的发展掣肘和治理机制研究［J］．天津体育学院学报，2024，39（5）：519-525．

［6］时娟，周栋，李海．政策工具视角下体育彩票公益金政策评估与优化策略［J］．河北体育学院学报，2023，37（6）：50-59．

［7］中国体育报．中国体彩获得世界彩票协会责任彩票四级认证［EB/OL］．（2024-05-31）［2024-12-24］．http://cpc.people.com.cn/n1/2022/0909/c443712-32522908.html．

［8］冯君，张开元，周守友，等．地方体育政策的挑战与应对：从理论到实践的探讨［J］．体育世界，2024（7）：31-33．

［9］田士旭．党的十八大以来我国中小学教师政策回溯与展望——基于政策“工具—要素”框架的分析［J］．中国远程教育，2024，44（7）：24-37．

［10］陈振明．政府工具研究与政府管理方式改进——论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义［J］．中国行政管理，2004（6）：43-48．

［11］曾颖，张伟清，秦宗璧，等．政策工具视角下我国美育教育的价值追求与实现［J］．楚雄师范学院学报，2024，39（6）：50-56．

［12］Mcdonnell L M，Elmore R F．Getting the job done：alternative policy instrument［J］．Education Evaluation and Policy Analysis，1987（2）：133-152．

［13］王巧靖．政策工具视角下我国体育旅游政策文本分析［J］．体育科技文献通报，2023，31（9）：221-225．

［14］国家体育总局．关于印发《体育彩票发展“十三五”规划》［EB/OL］．（2016-08-11）［2024-09-28］．https://www.sport.gov.cn/n20001280/n20745751/n20767297/c21194570/content.html．

［15］李刚．中国体育彩票月度省级销售综合指数体系的构建与应用［J］．北京体育大学学报，2023，46（7）：78-96．

［16］高阳，陈刚，张瑶瑶．工具、客体与科技赋能视角下的我国体育产业政策分析［J］．河北体育学院学报，2023，37（1）：43-51．

［17］时娟，周栋，李茜．我国体育彩票机构社会责任履行现状研究——基于2017年-2020年中国体育彩票社会责任报告［J］．福建体育科技，2023，42（5）：52-57．

［18］邹涵，付群．我国公共体育服务场地设施相关政策的问题审视和应对举措——基于124份政策文本的定量分析［J］．体育教育学刊，2024，40（2）：40-48．