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当前我国正处于社会转型的关键时期，社会的利益格局持续调整并发生多元变化，带来了社会矛盾纠纷不断增长，并且更为错综复杂的发展趋势。基于“改革、发展、稳定”的政治要求以及构建和谐社会的需要，建立健全多元化纠纷解决机制势在必行，特别是要强调调解、仲裁等非诉讼纠纷解决机制对于纠纷的化解所彰显出的独特价值。其中调解被誉为“东方经验”，它具备便捷、灵活、高效的特点，在调解的过程中对当事人意见充分尊重并且能够快捷简便的解决纠纷，逐渐成为在纠纷解决方式里备受人们青睐的选择。行政调解就是调解制度体系里的重要一环，在我国推动建立“大调解”的格局和法治政府的背景下，随着行政职能更为广泛，人们对行政所产生的依赖性也日益加强，行政调解的作用发挥的层面更广。行政调解自身蕴含着行政调解机关的裁断和当事人在民事纠纷的过程中所展示的意思自治双重结构，这之中就体现了政府行政管理和民众自主行使民主权利的现代行政精神，[1]在自愿原则、平等原则、合法原则以及如实调解原则的支配下，发挥着其他的纠纷解决机制所无法替代的优势功能。但是由于当下行政调解面临着行政调解协议效力的不确定性的问题，使它关于纠纷的化解所应发挥的功能没有得到有效地实现，影响了具体实践的成效。因此对于行政调解协议的效力进行明确与强化，推动行政调解制度体系的完善，这对于化解错综复杂的社会矛盾纠纷，促进社会关系的平衡和构建健康、和谐的现代经济社会具有重要意义。

1 行政调解及其效力的理论内涵

1.1 行政调解的内涵

行政调解是指由国家行政机关对其主管范围内的民事纠纷和特定行政纠纷，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人友好协商、互让互谅、达成协议，消除纠纷的诉讼外活动。[2]它包含于ADR框架当中，我国的行政调解具备了ADR的共性特点，同时在继承我国有关于“法、理、情”相结合的行政调解传统的基础上结合现代化转型的背景下我国的国情，我国的行政调解机制注入了新的时代内涵，形成了区别于其他ADR方式独特的特点。具体包括：一调解主体特定；二调解过程具有专业性；三调解对象具有多样性；四调解自愿性；五调解程序灵活、简便；六实施具有非强制性。[3]

1.2 行政调解协议效力的内涵

效力这个词汇包含着约束力、效果的意思，可以是行使某项权利的效果和作用力。行政调解协议的法律效力其实就是指行政调解对各方所能够产生的约束力。行政调解整个过程完成之后最终它可以呈现一个怎样的效果，是完全取决于双方当事人所达成的调解协议的效力。一般而言，行政调解协议它不具备强制执行的效力，当事人是无法向行政机关和法院申请强制执行行政调解协议的内容，实体法律法规的有关规定不确定性以及法律效力的非强制执行性是行政调解协议效力的显著特征。

就行政调解协议的法律效力性质而言，理论界和实务界也存在着争议，没有统一的观点。大致有三种看法：第一就是该协议不存在法律约束力，没有合同的效力，同时也没有强制执行力。这一观点强调行政调解协议的达成取决于双方自愿和同意的基础之上，它的履行主要依靠于当事人的承诺、信用等道德力量来自觉履行，这些力量约束当事人履行协议从而产生法律效力，该协议法律效力的发生不依赖于国家公权力的强制执行。它不具备特殊性，只是在行政机关的主持下进行的一种纠纷解决方式，那么最终这个协议是否达成或者当事人是否按照达成后的协议自觉履行发挥其法律效力，都不影响纠纷当事人选择其他方式来代替。在这样的观点之下，其实暗含了当事人可以无视行政调解协议的效力，允许当事人反悔。[4]第二种观点是指行政调解协议具有民事合同的性质，赋予其民事合同的效力。这一观点是在论证调解协议和和解协议具有相通之处的基础上进行的，两种协议具有的最根本的特征是相同的，就在于它们表达的内容是当事人合意的结果，第三人是处于中立地位，因此两者的属性相同。那么在论证和解协议具有合同效力成立的条件之下，调解协议也应该具有同等效力，也就是合同效力。行政调解作为调解制度体系下的一部分，达成的调解协议也就具备了合同效力。[5]第三种观点提出行政调解协议的效力应当高于一般合同的效力。持该观点的一方认为由于行政调解的第三方是具有公权力性质属性，进行调解的工作人员具备过硬的专业素质和熟练掌握相关法律政策的能力，在丰富的处理纠纷经验的把控下，开展的行政调解工作更具有合法性与合理性。同时将行政调解协议的效力定义的更高，也更能发挥行政调解在大调解体系中应发挥的定纷止争、彻底化解矛盾的作用，提升当事人自愿选择这种方式处理纠纷以及履行协议内容的积极性，从而节省司法资源，缓解经济和社会压力，有助于实现它的最大价值。其中有学者也指出具体这种调解协议应当具备怎样的效力与其具体制度和程序有关。［6］目前正是因为存在这样观点上的争议，再加上现行实体法规范未对行政调解协议效力的问题做出明确、统一的规定，我们的行政调解机制的发展和完善还面临着较大的困境。

2 行政调解协议效力不明的不利影响

我们从讨论行政调解所应具有的法律、社会地位和能够实现的价值，更加能深刻体会到明确行政调解协议的效力对行政调解机制构建完善的重要意义。行政调解强调的就是在双方当事人自愿、平等的基础之上，行政主体依法并且秉持公平公正、如实调解的原则进行调解活动，为人民服务。那么行政调解协议效力不确定带来的损害就有以下几点。

2.1 不利于政府转变行为方式，构建服务型政府

构建服务型政府是当今政府执政的理念，使政府和行政机关从发号施令的管理者形象向行政管理活动中服务者的形象转变。通过行政调解，行政机关不再像从前只依靠实施行政命令这样的硬性管理模式，更多是采取说服教育、平等协商的方式来解决纠纷，弱化了管理，强调了协调。但是如果通过行政调解解决纠纷的法律效力不够明确，那么就会影响公权力的威信，降低民众对政府的信任和认同感，反而不利于改善政府在人民群众中的形象。同时也会削弱行政主体行使权利进行调解的积极性，主动为人民群众服务、切实满足人民群众的需求的服务型政府理念难以被贯彻。[7]

2.2 不利于发挥行政调解专业性的优势，对矛盾纠纷的最优解决形成阻碍

一般行政机关进行行政调解针对的是在其专业管理职权范围内的争议纠纷，它对一些专业性、技术性的问题更容易把握。相较于司法机关，相关行政机关在解决某些专业性、技术性的领域的纠纷时，基于对行业的了解，在查明事实、证据认定、分清责任等方面可能更具权威，充分发挥自身专业性的优势，从而使纠纷得到及时有效的解决。如果行政调解的效力不够明确，当事人选择这种争议解决方式的自愿性就会降低。又或者在达成行政调解协议之后再去选择进入司法程序，得到的问题的司法鉴定结论和行政专业技术鉴定冲突，这样的话不仅延长纠纷解决的周期而且当事人对行政机关的处理结果持加剧的怀疑态度，导致对公权力的机关的不信任和怨怼。这样的情况下，矛盾纠纷不能得到快捷、准确的解决，也不足以彰显社会的公平正义。［8］

2.3 不利于缓解法院的压力和负担，无从体现非诉讼纠纷解决机制的价值

行政调解协议效力的非强制执行性，最明显的表现在于义务人的违约成本低廉，如果在调解协议达成后，履行义务的一方当事人没有履行协议的内容，同时没有不履行义务的惩罚和监督机制，那么行政机关是没有解决办法的，相当于其做出的行政调解没有发挥作用。这样之后权利人依然会选择通过诉讼的途径解决纠纷，没有起到将争议分流的作用，相反增加了权利人的诉累以及诉讼成本，同时法院审理案件的压力加强、诉讼机制的负荷过重。司法解决存在着审理范围、时效性、公正程度等方面的不足，因此行政调解它具有的灵活快捷、成本低廉等优势很好地与诉讼制度在功能上互为补充。显然行政调解协议的效力问题没有予以明确的话，当事人对行政机关的信任感很低，那么行政调解作为一种非诉讼纠纷解决机制，它的价值无从体现。[9]

2.4 不利于行政效率的提高，造成行政资源和司法资源的双重浪费

行政机关进行调解的成果没有强制执行的效力，同时也没有不履行协议义务的惩罚和监督机制，一方面削弱了行政机关开展调解工作的积极性，另一方面当事人丧失对行政调解的信心，影响行政机关在人民群众中的形象。那么之后再寻求司法解决会造成社会资源的浪费，解决纠纷的成本会更大，无法快速、及时有效的解决纠纷以及实现纠纷解决资源的合理配置。长此以往，可能不利于国家公权力的发挥。[10]

2.5 不利于维护社会秩序，增进社会和谐

我国的行政调解制度继承了“以和为贵”的行政调解传统，在现代化转型的背景下注入了新的内涵，所体现的“和谐”内涵与现代文化价值观具有同一性。就行政机关层面而言，它以调解这种平和的方式去缓和纠纷当事人的人际关系，不会过度激化矛盾，维护社会秩序的稳定，同时也缓和了“官民对立”的关系，在纠纷解决的过程中行政机关与当事人之间建立了良好的沟通与合作，形成了和谐的社会氛围。这样一来就实现了政府与公民的和谐关系。在当事人层面，当事人是在自愿的基础之上进行调节，以平等的地位在中立的行政机关的主持下进行友好协商，达成的协议是当事人合意的结果。这就使得当事人双方不是处于对抗者的角色，弱化了对结果的抗拒和抵触心理，更有利于他们之间社会关系的和谐。因此，行政调解的效力不明确的话，是无法促使行政机关与相对人，当事人双方积极主动的实现和谐关系。[11]

3 关于我国行政调解协议效力的立法与实践现状探析

3.1 立法规范探析

（1）未规定行政调解协议效力

全国性的法律和行政法规没有对行政调解协议的效力作出具体规定，是视为其不具有法律效力的。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十四条第二款规定：“经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”通过该规定，当事人双方协商达成调解协议并且签收了调解书之后，一方或者双方不履行协议的情况出现，权益受到伤害的当事人依然要向人民法院提出民事诉讼来解决纠纷。诸如类似的还有《植物新品种保护条例》第三十九条第二款、[1]《中华人民共和国商标法》第六十条第三款等等规定，[2]这些法条都含有“未达成调解协议或者调解协议生效后不履行”“向人民法院提起诉讼”的表述。它们赋予了当事人向行政机关申请行政调解、行政机关主持行政调解的权利，但是没有对行政调解协议的效力进行保障，调解协议的达成与否与履行的情况都不影响当事人选择其他方式解决纠纷。这些规定其实是与学理上的“无效力说”相适应，暗示着协议的履行需要依靠当事人的自觉，对调解协议可以表示反悔的意思。其中有一个较为特殊的规定，就是《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条的内容，[3]其表示虽然行政调解协议本身是没有法律约束力的，但是它将达成并履行调解协议作为不予行政处罚的法定情节予以规定，发挥了公安机关在行政执法中的自由裁量权。这其实是从另一个角度无形地对行政调解协议的效力提供了保障，作为这么一种裁断型的行政调解，它对行政调解协议的达成和履行具有隐性的约束力。

（2）行政调解协议具有法律效力

相关的立法规定是包含了承认部分行政调解协议的效力和明确规定行政调解协议效力的两种类型。部分肯定行政调解协议效力的规定其实是在强调当事人应当按照约定自觉履行协议，但是不履行该协议会产生怎样的法律后果以及调解协议效力的性质都没有明确的规定。例如在《电力争议调解暂行办法》第二十五条第二款规定：“电力监管机构主持下达成的调解协议，当事人应当履行。”还有《中华人民共和国劳动法》第八十条第二款：“劳动争议经调解达成协议的，当事人应当履行。”等法律法规。在《无锡市行政调解实施办法》《浙江省行政调解办法》等地方政府规章及其他规范性文件也具有“当事人应当按照约定履行”这样的表述，但是协议的履行是依靠当事人的诚实信用，没有相应的行政措施来督促执行，发挥的效果不尽如人意。明确规定了行政调解协议的效力就有《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十五条规定：“公安机关交通管理部门调解交通事故损害赔偿争议的期限为10日。调解达成协议的，公安机关交通管理部门应当制作调解书送交各方当事人，调解书经各方当事人共同签字后生效；调解未达成协议的，公安机关交通管理部门应当制作调解终结书送交各方当事人。”表明行政调解协议的效力具有合同的性质。最高人民法院在《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中作出的司法解释第二十条规定了行政调解机关调解达成的协议是具有民事合同性质的，第二十五条又赋予了其经司法确认后具有强制执行的效力。[4]地方上的政府文件如《北京市行政调解办法》等明确规定了行政调解协议执行的效力，这种协议执行力的取得是要通过当事人申请法院司法确认或者向公证处申请公证来获得的。各地关于哪些协议当事人可以通过司法确认、公证的形式取得执行力也存在着不同，一般而言这样的协议是具有民事合同的性质。

3.2 实践现状探析

（1）存在的问题

行政调解机制以其独特的优势在我国纠纷解决机制中日益受到重视，法律地位和社会地位有了很大提高。但是相较于人民调解、法院调解这些调解方式而言，行政调解的具体实施还是很混乱、不够规范的以及它在实践中的适用并没有我们想象的那般广泛与深刻。行政调解机制在实践中被人们所接受的程度并不高，成效不是很理想，经过与其他调解机制在立法规定与实践中适用情况的比较，可以看到这样的情况是与行政调解协议的效力不够明确、统一密切相关的。通过上述相关立法规范的分析，我们发现相较于人民调解和法院调解在调解法律效力层面的规范化、明确化而言，行政调解尚缺乏权威和统一的法律依据就效力问题作出明确规定。具体体现在一方面它的效力散见于各种规范性文件之中，那么针对某个特定领域进行调解就达成的协议的效力问题可能就会出现多个不同的规定，这直接就导致实践中适用的混乱。另一方面就相关规定的具体内容来看，对于行政调解协议的效力问题要么直接跳过未作规定，要么规定模糊，不够明确。现行的法律规范未对行政调解协议的效力问题作出统一、明确的制度安排，再加上理论界与实务界在行政调解及其效力的性质层面也存在着争议，因此不足以为行政实践和司法实践提供有力的指导。另外从行政调解整体的发展现状来看，行政调解协议基本上是不具有强制执行的法律效力的，主要还是依靠当事人的诚实信用履行协议，除个别纠纷的规定，当事人可以无视已经达成的协议或者再去寻求司法救济。这意味着行政调解的法律效力刚性不足，在调解协议效力的保障与执行保障等配套机制缺位的情况下，使得行政调解在实践中陷入较为尴尬的境地。

（2）成因分析

当前行政调解的制度建设还不成熟，实践中面临诸多困境，影响了其具体实践的成效，其中行政调解协议的效力混乱不明以及非强制执行性就是亟待解决的问题之一。我们现在所面对的有关行政调解协议效力方面所存在的问题其实离不开我国的行政调解机制内部设计不够完善和外部制度衔接不通畅这些方面的原因的。因为这些制度构建问题的存在而无法为行政调解协议的效力实现提供有力的保障，除了相关的法律依据不充分，具体还有这些方面的原因：首先是不健全的行政调解程序，关于行政调解的法定程序规定很少，没有统一的、专门的程序立法，缺乏确保行政机关处理纠纷的公正性和各方当事人合法利益的相关规定，回避机制和行政调解协议的合法性审查机制欠缺；然后行政调解主体的职责权限不明确，容易发生管辖权的积极争议与消极争议；还有行政调解的范围模糊，有关规定对范围设定不一致，同时还只是笼统的规定，对于适用行政调解的对象具体的层面也没有清晰的界定，在实践适用中容易出现混乱；[12]缺乏对行政调解协议的执行保障机制以及对行政机关的监督和责任机制；最后就是与外部制度衔接不够顺畅。[13]

4 行政调解协议效力的强化与发展之路

4.1 完善法律依据，对效力问题作出明确、统一的制度安排

现如今有关行政调解的制度建设在法律依据层面上是不太充分的，特别是效力问题有很大的欠缺，所以说在完善行政调解相关立法方面要着重强调明确其效力方面的内容。那么关于法律法规对行政调解协议的效力问题应该作出怎样的设计安排呢，在笔者看来，行政调解协议是具有民事合同效力的，在此基础之上依照具体的情况赋予其具有一定法律强制执行的效力。[14]有一种思路就是我们可以将行政调解大致分为两种类型，自治型行政调解与裁断型行政调解，对其赋予不同的法律效力。自治型行政调解下民事纠纷的当事人在调解中起主导作用，调解协议的效力来源于当事人的意思自治，达成的调解协议可以借鉴人民调解协议具有的民事合同的性质。而裁断型行政调解由于行政机关介入民事纠纷的深度更深，强度也更大，由此达成的调解协议不仅表达了当事人的合意，行政机关在调解过程中所发挥的主动性也有所体现。因此这类型的调解协议在双方当事人签收后可以赋予其强制执行的法律效力。[15]具体如何提升行政调解协议的效力，有学者指出四种方式：一是设置反悔的期限，超过期限生效那么可强制执行；二是执行效力的赋予是经过法院的合法性审查之后；三是通过公证的方式使其获得执行的效力；四是通过在协议中附加仲裁条款的方式，之后如果发生履行协议的争议那么协议的执行效力就可以通过仲裁的方式进行确认。[16]当然，关于行政调解协议效力问题在立法中如何予以明确规范，完善其法律依据的路径和内容我们都需要更深入的研究，针对不同的行政调解的对象作出合理、科学的效力规定。

4.2 健全行政调解程序，构建系统的行政调解保障机制

在程序方面需要建立能够保障行政机关处理纠纷的公正性和各方当事人合法利益的相关规定，首先是设计回避制度，保证行政调解过程的公平公正，基于此当事人对行政机关的信任感就会增强，那么自觉履行协议的意愿也会随之加强。还有就是建立对调解协议的实质性审查机制，调解协议的法律效力的确认是依据实质性审查的结果。构建系统的行政调解保障机制包含了建立行政调解协议效力的保障与执行保障机制，还有就是公民权利救济机制，这些内容不仅是实体内容的涉及，还有程序上的规范。[17]

4.3 优化行政调解主体，明确行政机关职责权限

就调解机关而言要确认它的主体资格，避免发生管辖权争议。这里同时也强调了行政调解的范围应当明确，与调解主体相适应。并且要规范行政调解机关的行为，使其保持中立的立场作出公正的行为，同时履行告知的义务，在调解过程中就应当将有关于达成的调解协议的法律效力等方面的问题向当事人说明清楚，积极引导当事人履行协议。参与行政调解的工作人员要具备过硬的专业素质和良好的道德水平，可以进行职业的技能培训和考核。[18]

4.4 健全调解机关的责任和监督机制

对行政调解机关的违法行为依法追究责任，保持整个调解过程的公平公正，那么对行政调解结果的有效实现也是有帮助的。调解机关同时可以以督促、回访的形式加强对行政调解协议的履行情况的监督，巩固调解的成果。

4.5 保持与外部制度衔接通畅，建立与其他纠纷解决机制的有效衔接

我国的“大调解”机制的运行，需要行政调解与人民调解、法院调解这三个重要的调解方式进行良性互动共同致力于纠纷解决。例如针对一些疑难、复杂的纠纷，行政调解机构可以和人民调解机构相配合进行联合调解，行政调解过程中达成的行政调解协议的效力也可以向人民法院申请司法确认，行政主体也可以和司法机关联合进行调解。[19]

5 结语

行政调解作为我国“大调解”格局下的重要一环，与人民调解、司法调解相得益彰，共同在维护社会稳定、防止矛盾激化、推动社会主义两个文明建设的发展这些方面发挥着重要作用。但是相较于其他两者而言，行政调解的法律效力有待进一步的明确与强化，这对于行政调解制度的建设意义重大。相信随着社会主义法治国家建设进程的不断加快，这一部分的内容在行政调解的制度体系中会有所完善，从而推动行政调解长足、高效发展。

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