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党的二十大报告指出，强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。加强检察机关法律监督工作。①2021年6月印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》也指出人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。明确要求强化刑事立案、侦查活动和审判活动监督。②2021年10月，最高人民检察院、公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称“侦监协作意见”），要求协同构建以证据为核心的刑事指控体系，进一步健全完善侦查监督与协作配合机制，推动提升公安执法和检察监督规范化水平，确保依法履行刑事诉讼职能。对监督制约、协作配合和信息共享三大机制以及侦查监督与协作配合办公室承担的职能等提出了完善建议及工作要求。在最高人民检察院与公安部的推动下，全国共设立侦查监督与协作配合办公室（以下简称“侦监协作办公室”）3662个，基本实现了全覆盖，而检察机关各项监督数据在侦监协作办公室设立后也有了明显提升。[12]侦查监督与协作配合机制有力地提高了侦查、起诉质量；同时侦监协作办公室落实各项刑事司法政策的平台，也为深化刑事司法权力运行制约监督机制改革提供了切实保障，由此，侦查监督与协作配合机制成为检察机关迈向法律监督现代化的重要方式之一。

1 侦查监督与协作配合机制的必要性

检察机关作为我国《宪法》规定的法律监督机关，保障法律正确、统一实施是其宪法规定的职责。刑事诉讼为惩罚犯罪、保障人权，对公民的基本权利的限制最为严苛，因而对其实施过程进行监督更是检察机关法律监督应有之义。我国刑事诉讼活动分为立案、侦查、起诉、审判、执行五个部分，具有明显的阶段性，检察机关对刑事诉讼活动的法律监督也应覆盖从立案到执行的整个诉讼过程。公安机关作为刑事诉讼法定的侦查机关，承担了大部分刑事案件的立案、侦查活动，因而对其立案、侦查过程进行监督，是检察机关作为法律监督机关职责的具体体现。一般而言，检察机关侦查监督包含对公安机关立案监督和侦查活动监督，使法律监督全面覆盖刑事诉讼审前程序。但侦查监督在实际操作中面临着复杂的现实问题。

1.1 公安机关立案、侦查问题长期存在，内部纠正失灵

从公安机关内部来看，对刑事案件立案标准把握不准，侦查取证不规范等问题由于侦查活动的秘密性的特点往往难以被外界获悉，而公安机关内部制约机制又往往疏于纠正。

首先，公安机关在立案方面主要存在两方面的问题。一方面，应当立案而不立案；另一方面，不应当立案而立案。在司法实践中，由于传统观念、考核要求及诉讼等原因，导致公安机关在办案过程中更倾向于破案，为了完成破案率的考核要求，对于办理难度小的案件往往立案侦查，而对于办理难度大的案件往往拖延立案等到案件侦破后再立案甚至不立案。在共同犯罪中，往往对已被抓获的犯罪嫌疑人立案，对于在逃犯则另案处理或暂不立案，在人数众多的案件中，往往对现有证据更为充分的犯罪嫌疑人立案侦查，而对其他参与人员不立案。在涉案财物标的较大的案件，超额查封、冻结的现象也屡见不鲜。立案侦查权不受监督也有滥用倾向，在可立可不立的案件中，往往容易出现偏差，甚至出现利用立案侦查权插手民事经济纠纷等问题，滋生司法腐败现象。在合同诈骗罪案件中，这样的现象比较明显，对于已经通过民事诉讼处理的民事合同纠纷，当事人通过报案以期通过刑事诉讼手段来达到自己的挽回民事纠纷损失的目的。

其次，在侦查过程中违法取证、不规范取证行为长期存在。由于公安机关在刑事诉讼中的职责主要为侦破案件，部分侦查人员办案理念没有及时转变，法律意识淡薄，在侦查过程中更倾向于依赖犯罪嫌疑人的口供，对现有证据没有及时进行固定保存，导致证据灭失，影响后续指控；为了提高侦查效率，一些不规范甚至违法的侦查取证方式往往屡禁不止，难以纠正，甚至在公安机关内部形成了对不规范侦查取证方式的路径依赖。公安机关内部督察和法制审核机制往往具有事后性，且同系统内部监督流于形式，使得公安机关内部存在的问题难以通过其自身进行纠正。

最后，公安机关在侦查过程中往往带有追诉倾向性，对为犯罪嫌疑人辩护的律师往往带有“有色眼镜”，处处限制辩护律师权利，在侦查阶段禁止律师会见的现象也时有发生。辩护律师在权利受限的情况下，往往只能通过检察机关申诉控告部门进行申诉，程序繁琐，对权利损害无法得到及时救济，使得控辩双方在案件信息了解上产生巨大差距，与人权保障的刑事诉讼目的相悖，也不利于形成正确的案件办理思路。

1.2 检察机关传统侦查监督方式难以完成职责

由于刑事诉讼阶段性的特点，检察机关以往对公安机关进行侦查监督都是在案件报捕、移送起诉后对案件进行审查时一并进行的。这就使得侦查监督往往依附于审查逮捕和审查起诉程序。不论开展任何监督程序，都需要进行充分的调查核实才能得出充分可靠的结论。侦查监督程序缺乏独立运行的时间和人员条件，难以开展相关的调查核实，而审查逮捕和审查起诉程度的办案时间和办案人员又十分紧缺，检察机关办案人员很难在完成审查逮捕和审查起诉程序的同时对侦查监督开展调查核实，只能通过阅览卷宗对一些无关紧要的小瑕疵进行监督，以应付考核要求，而难以开展实质性的侦查监督，这就使得侦查监督很难在实践中落实。

由于检察机关往往在案件报捕后才开始接触案件信息，对之前已经发生的立案、侦查活动进行监督往往具有事后性，从法律监督的全面性讲，检察机关对刑事诉讼实施法律监督，应当覆盖从立案到执行的全过程，但是由于刑事诉讼构造的阶段性、侦查的秘密性和我国刑事诉讼“分工负责、互相配合、互相制约”的原则，对于公安机关立案侦查的刑事案件，往往只有到检察机关负责的阶段才进入检察机关的监督范围，这就使检察机关难以对公安机关的立案、侦查活动开展“同时监督”，也造成了检察机关的监督空白。

1.3 构建以证据为中心的刑事指控体系大控方的需要

我国刑事诉讼“分工负责、互相配合、互相制约”的原则，奠定了公检法三机关在刑事诉讼中的不同角色与职能，使侦查权、检察权、审判权能够独立运行，共同配合完成刑事诉讼任务，但以往司法实践中公检法三机关“配合有余、制约不足”，在刑事案件证据收集与证明上放松警惕，案件带病起诉，容易造成冤假错案。在以审判为中心的司法改革中，刑事案件的中心转移到庭审中，而庭审主要围绕证据的审查与认定展开，因此以审判为中心就要求刑事诉讼审前程序必须围绕证据的收集、固定、审查和运用，进而增强对犯罪的指控，这也使检察机关和公安机关在追诉角色更加重合。但对证据要求的提高也意味着检察机关作为监督者的职责也更为突出，对于公安机关在侦查过程中的取证行为的监督更为严格，以保证案件证据的质量能够过关，因此以审判为中心驱使检察机关和公安机关加强联系、协作和配合，围绕提升控诉能力，扎实证据质量以符合审判要求这一共同目标，形成检警控诉合力，高质效办理每一个刑事案件。

2 侦查监督与协作配合机制运行现实困境

在侦查监督与协作配合机制的运行下，加强了检警机关对案件办理过程的协调配合，有力地延伸监督范围，检警双方业务质效均因更紧密的配合和更准确的监督而共同提升，但在目前司法实践中，以侦监协作办公室为平台的侦查监督与协作配合机制仍存在相应问题。

2.1 信息壁垒仍然存在导致机制运行困难

如前所述，刑事诉讼的阶段性使得检察机关很难获取公安机关在刑事案件报捕前的案件信息，而《侦监协作意见》指出要健全完善信息共享机制，实现案件信息共享的常态化、制度化、规范化。而在侦监协作办公室实际操作中，仍未实现双方数据双向交换、共享。尽管《侦监协作意见》印发后，各地检察机关和公安机关纷纷设立侦监协作办公室、会签相关文件，总体上看公安机关对开放信息共享仍有顾忌，其一是公安机关侦查阶段的秘密性使得公安机关不愿意公开其数据，以保证侦查程序的顺利完成；其二是有的公安机关不愿意接受监督，因此在配合侦监协作办公室时心有顾忌；其三是公安办案系统对案件信息进行查询需要使用数字密钥，每个民警都配备了单独的数字密钥，任何查询行为都会被记录，从保密原则上看这也是合理的，但民警仍有对查询风险的顾虑而不愿意借用给检察机关进行查询。从现有实践看，目前侦监协作办公室在公安机关办案系统中大都可以实现和公安民警相同的查询权限，包括对案件办理情况，随案移送财物情况等。但对公安机关办理案件系统的查询仍需要主动进行，对立案监督的线索获得主要依赖于公安机关移送和申诉部门移送，集中于个案监督，通过大数据模型对公安办案系统的检索仍十分有限，且依赖于捕诉部门进行先期建模，开展类案监督较少。并且跨部门信息交流仍存在诸多限制，如公安系统的查询接入端口需要经过当地政务服务中心或大数据局，申请端口开放需要重重审批和协调，检察机关也不主动开放数据共享范围，使得刑事案件办理仍处于各自为政的状态，信息双向流通受阻，与数字检察战略要求不相符。

2.2 检警考核指标差异影响机制运行实效

检警两家机关对案件考核要求不同使得两家机关对协作配合的侧重点有所不同，公安机关倾向于侦破案件往往希望检察机关能够在侦查过程中对案件破获进行把关，使得案件能够迅速办成，而检察机关往往倾向于对案件事实证据的全面收集和固定，对案件证据有更高标准的要求。因而检警两家机关对案件办理的侧重点有所不同，使得侦监协作机制提高检警合力的实效难以实现。在司法实践中，也有两家机关应对方的考核要求而故意在案件办理过程中留下相关线索，使得侦查监督实效落空，浮于考核形式，主要表现在公安机关故意留下侦查不规范的措施满足检察机关考核指标要求，检察机关在提前介入侦查和引导侦查的过程中也不对公安机关收集、固定证据的程序做实质性审查和要求，使案件能够尽快办理，侦监协作机制未能改善以往的“重配合、轻制约”的处境，导致监督虚化，影响运行实效。另外，也有对监督过分加强，而使原有的配合不足，造成检警关系紧张，使公安机关不愿配合监督，既难于发现线索，也难于落实纠正。

此外，侦监协作办公室在运作过程中考核要求也不明确，影响侦检协作机制运行实效。侦监协作办公室是公安机关和检察机关联合设立的一个协调机构和平台，不是专门的业务部门，其各项职能均属于协调督促型职能，具有一定弹性。[12]对于组织协调作为职能的考核方式缺乏细化，难以对其运行实效进行量化考核，已有的考核要求也主要面向业务部门，一方面难以摸清侦监协作机制运行的实际情况，另一方面也难以激发侦监协作办公室办公人员工作的热情和动力。

2.3 监督刚性不足限制机制运行

侦查监督目前主要通过制发检察建议、纠正违法通知书和口头监督等方式进行，由于立法对检察建议、纠正违法通知书等形式的监督未做硬性规定，使得检察建议等形式不具有强制力，尽管被建议的机关无正当理由不予整改或整改不到位，检察机关可将相关情况通报相关单位，但是否采纳检察建议及采纳何种程度都由被建议单位决定，缺乏强制力保障的检察建议具体落实情况堪忧。此外纠正违法通知书适用范围不明晰、未在规定时间内书面回复检察机关后续程序及被监督机关及办案人员异议程序均未规定，不具有实体处分的强制性，影响侦查监督的效果。司法实践中纠正违法通知书出现检警机关“互相配合”以应对考核要求，纠正违法通知书所纠正的情形屡纠屡违，无法使监督真正落实。而通过口头监督的方式更不具有约束力，由于口头监督形式相对随意，侦查机关办案人员普遍不重视，且容易出现互相推诿，具体责任难以落实的情况，在司法实践中，特别是案件批捕以后，公安机关办案人员往往认为案件已经办成，对补充侦查及完善现有证据瑕疵口头答应，实际敷衍了事。在侦监协作办公室运行中，其主要职责是组织协调，因此对于检察机关提出的意见，公安机关往往对于简单、细微的意见听取，但事后仍会出现相同情形，而对于改正力度大的意见，只听取意见而不进行改正，使侦监协作的协调作用发挥不大。

2.4 人员因素制约机制正常运行

侦监协作办公室自开展设立后已形成全覆盖局面，并在运行过程中取得了一些成效，尽管已设立的侦监协作办公室根据检察机关人员规模大小形成了常驻、轮驻、常驻+轮驻等运行模式，但在实际运行中，由于检察机关与公安机关内设机构体量相差较大，检察机关派驻人员数量和覆盖范围实际都难以完成对公安机关进行全面监督的职责。在监督中往往采取重点关注的形式对提前介入、不捕不诉听取意见等开展工作，而对立案监督、侦查活动违法监督等无力推进。而且“常驻”检察官由于与公安机关联系紧密，可能逐渐与本单位工作脱节，导致监督功能弱化，与公安机关的协作配合增强。[7]“轮驻”检察官一方面仍有本单位业务需要审查，另一方面也难以对其他业务部门负责的案件进行充分识别，同时受制于时间因素，只能将相关信息传递给负责该案件类型的部门，影响监督与协作配合的效率。并且监督主要使用公安办案系统对案件进行抽查，往往需要借用民警的数字密钥，在民警在场的情况下对案件进行检索，这就使检察人员因为“人情”原因难以开展有效的侦查监督。多重原因使得侦监协作办公室配备人员因素上难以全面展开侦查监督与协作配合机制。

3 侦查监督与协作配合机制完善思路

3.1 厘清侦查监督与协作配合之间的关系

厘清侦查监督与协作配合之间的关系，对于提升司法公正性和效率具有重要意义。在我国刑事司法体制中，侦查监督与协作配合既相互独立，又紧密联系。在具体实践中，检察机关不仅要履行好侦查监督的首要职责，还要重视与公安机关的协作配合，以“大控方”理念为指导，推动建立新型检警关系，从而实现司法公正与效率的双赢。

（1）侦查监督是首要职责

侦查监督是检察机关的重要职责之一，其目的是保障侦查活动的合法性和有效性，防止和纠正违法侦查行为。检察机关应当全面履行法律监督职能，这是法定职责，也是首要职责，这也是落实侦监协作机制的意义所在。[6]在刑事诉讼中，侦查阶段是发现犯罪、收集证据的关键环节，侦查活动是否规范直接关系到案件的质量和司法公正。法律监督应当覆盖刑事诉讼全过程，不能因监督难、监督效果差、被监督机关不愿意而有所放松，侦查监督作为法律监督的子集，不仅是对侦查行为的监督，更是对犯罪嫌疑人权利的保障。在侦查过程中，犯罪嫌疑人的人身权、财产权和辩护权等基本权利容易受到侵害。通过侦查监督，能够及时发现和纠正违法侦查行为，保护犯罪嫌疑人的合法权益，维护司法公正。同时，侦查监督还可以防止冤假错案的发生，提升司法公信力。检察机关应主动担责，落实党中央部署和要求，通过侦查监督倒逼公安机关提升刑事案件办理质效。

（2）协作配合是基础

尽管侦查监督是检察机关的首要职责，但在实际工作中，侦查监督与公安机关的协作配合同样重要。检察机关与公安机关在刑事司法过程中承担着不同的职责，双方只有在协作配合的基础上，才能共同推进案件的侦破和审理。协作配合首先体现在信息共享上。检察机关在审查批捕、审查起诉过程中，需要了解案件的详细情况和证据情况，公安机关在侦查阶段积累了大量的案件信息，检警两机关应通过推动完善信息共享机制，确保信息畅通无阻，为案件的顺利推进提供保障。其次，协作配合还体现在联合办案上。在一些重大、复杂案件中，检察机关与公安机关需要组成联合办案组，共同开展侦查和审查工作。通过联合办案，可以充分发挥双方的专业优势，提高办案效率和质量。此外，检察机关还可以通过提前介入引导侦查机制，深入公安机关的侦查一线，实时监督和指导侦查活动，及时发现和解决问题，促进侦查活动的规范化和合法化。

（3）以“大控方”理念为指导推动建立新型检警关系

如前所述，在以审判为中心的司法改革中，刑事案件的重心放在庭审上，因此检警两机关应更新理念，共同构建以证据为中心的刑事指控体系大控方。共同完成对刑事案件证据的收集、固定、使用，确保证据链条完整、充分，以适应更高证据标准要求的庭审活动，使每一件案件都经得起法律的考验。同时检警两机关应完善侦检协作机制，培养新时代下刑事案件办理人才。对于检察机关办案人员来讲，在办理案件过程中既要提高自身的专业素质，也要熟悉侦查业务，掌握侦查技能，在制发补充侦查提纲时充分考虑到侦查活动的可行性，避免水中捞月，并且能够在补侦、退侦的同时，充分发挥能动性，开展自行补充侦查，及时完善指控证据链条，确保案件经得起验证，在自侦的同时，也要清楚意识到开展侦查活动的规范，确保开展侦查活动合法合规。对于公安机关办案人员来讲，需要在提高侦查效率的同时，提高自己的法律意识，强化侦查过程中取证规范性，确保可以收集的证据充分调取，收集的证据证据力与证明力均符合法律规范。可以通过检警同堂培训、定期会商、提前介入等机制，推动检警两机关实质性互动，加强人才交流，充分认识到侦查监督与协作配合机制的重要性、必要性。

只有树立监督与配合并重的工作理念，坚决纠正和防止偏颇的办案思维，真正做到“在办案中监督，在监督中办案”，才能提高案件办理质效，并形成符合客观规律的办案模式，为适法统一取得良好开端。

3.2 细化侦查监督与协作配合办公室运行规则

《侦监协作意见》为设立侦监协作办公室奠定了良好基础，但在侦监协作办公室具体运行、工作方式开展、反馈机制等具体内容上，仍有待细化。

首先需要加强立法，完善侦监协作办公室开展工作的具体方式，在组织协调的基础上进一步提高侦查监督的强制力。一是明确监督的法律后果，侦监协作办公室负责对监督文书发出后的落实情况进行跟踪督促，确保监督文书载明的情况在合理期限内得到改正，对不在一定时间内及时回复和不执行监督文书纠正意见的情况，应规定进一步监督措施，对相关办案机关或办案人员采取相应措施，以保证监督实效。同时要完善监督与机动侦查和监察调查的沟通机制，对发现徇私枉法及贪污、渎职等情况，应及时将线索上报上级检察机关或移送监委。此外还要完善监督的救济程序，公安机关对监督有异议的情况，应完善其复议程序，以确保监督意见制发合理有效，提高监督实效。最后还可以通过增强监督合力提高监督效果，将纠正违法通知和检察建议等监督手段的回复整改情况，定期向党委、政法委、政府、纪检监察部门进行汇报。[11]在公安机关怠于执行监督意见的情况下，还可以提请同级人大进行监督，从而增强监督的强制力，避免监督敷衍了事。

其次要完善提前介入引导侦查措施。提前介入侦查主要在最高检《刑事诉讼规则》中有所规定，并且提前介入侦查的具体措施和范围都没有明确规范。对于完善提前介入引导侦查，首先应拓宽介入案件范围，提前介入侦查一般以重大、疑难、复杂案件为主要介入对象，但经过长期的治理发展，我国刑事案件中重罪案件比重相对较小，超过80%的案件为轻罪案件，因而如何对数量庞大的轻罪案件进行介入则是完善提前介入引导侦查主要方向。在提前介入机制中，公检需明确和细化提前介入机制的案件范围、介入时间和方式等，避免“一刀切”式介入。[7]提前介入引导侦查，既不是指挥侦查，也不是代替侦查。提前介入引导侦查的案件范围不应局限于重大、疑难、复杂案件，而应看案件是否有需要，补充公安提供收集证据、侦破案件的思路。而提前介入侦查的时间则应适时进行，在案件办理有需要时介入，对证据存在目前提前介入引导侦查主要通过旁听讯问、与侦查人员共同勘验现场等方式进行，通过提前介入引导侦查，可以增强检察机关办案人员对案件的亲历性，同时发掘案件可能存在的证据，引导公安机关进行规范取证，加强对证明案件事实的证据收集与固定，还可以避免公安不收集罪轻、无罪的证据，有助于全面审查案件事实。

再者要完善侦监协作办公室的考核机制。由于检警两机关的考核要求有所不同，使检警两机关办案人员对案件办理的重点有所倾向。侦监协作办公室的考核既要包涵检警两机关的考核要点，也要结合侦监协作机制运行情况，将涉及的考核因素纳入进来，统一由侦监协作办公室负责进行考核，以提升检警两机关案件办理质效。同时还应注意对“常驻”“轮驻”人员的保障，进一步激发办案人员进行协调、跟踪督促的热情。

3.3 推进数字检察战略，运用数据分析开展法律监督

推进数字检察战略，是最高人民检察院《2023—2027年检察改革工作规划》的一项主要任务，也是新形势下推进检察工作现代化的重要举措，对提升法律监督职能有着重要意义。通过数据赋能，为侦监协作机制提供新动力。

首先，要建立健全信息共享平台。当前侦检协作办公室主要适用公安机关民警的数字密钥在公安办案系统进行查询，数据检索和应用仍依赖于检察人员已发现的相关线索。大数据时代要求检察监督与侦监协作实现智能化发展。检察监督与侦监协作需要两个部门共享数据，需要转变思想理念，开展跨部门资源共享。[9]不论是案件信息检索还是通过大数据模型进行筛查，都需要依赖第一手数据信息，而公安机关作为侦查部门掌握了大量案件信息，对此应当转变其固有思维，充分挖掘信息数据的价值，而非将其冷藏。应当推动公安机关办案系统和检察机关办案系统融合连接，架构新的数据共享平台，真正实现案件数据双向共享，使检察机关侦查监督端口实质前移，确保法律监督全覆盖。

其次，应当明确检警两机关办案人员登陆平台办理权限，对查阅案件范围，案件办理情况等信息应当分层处理，对侦监协作办公室常驻和轮驻的检察人员和公安机关办案人员，允许其查阅管辖范围内的全部案件信息以确保侦查监督落在实处，对检警两机关的办案人员，按其办理业务线条和管理权限，赋予其查阅管辖范围内的相关条线案件的信息。同时还应注意信息保密工作，对于内部审批流转等信息，应通过申请的方式在案件办理需要的情况下允许其查阅。在可行的范围内，还应探索跨区域的信息协调与共享机制，如面对环境污染跨区域的案件，就需要不同地区检警机关进行协作，同时对跨区域跨层级的公安机关进行监督也依赖于不同检察机关之间的协作配合。

最后，利用数据进行数据监督。侦监协作办公室通过对检警两机关案件数据进行检索，运用大数据、人工智能等工具对案件立案、撤案、侦查措施、强制措施等进行分析研判，强化侦查监督的数据监督模式。通过对类案进行分析研判，提取公因式，建构大模型进行类案监督，也为公安机关办案提供可供执行的类案证据取证指引，提高取证规范性和全面性。新技术对违法立案检察监督的支持应当是全方面的，在线索发现环节，通过海量数据分析，搭建预警系统，为检察机关主动监督提供便利。[5]同时确立明晰的监督标准，使侦查监督从柔性监督转变为硬性监督，提高监督质效。

4 结语

检察官之职责不单单在于刑事被告之追诉，并且也在于“国家权力之双重控制”：作为法律之守护人，检察官既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意。［13］作为国家法律监督机关，检察机关在办理案件过程中要既要确保犯罪嫌疑人、被告人得到相应的惩戒，也要保护其免受国家机关权力的侵害。侦检协作机制即是优化我国检警关系，提高检警合力打击犯罪的方式，也是促进侦查监督，提高监督质效的举措。在推进法律监督现代化的进程中，完善和健全侦查监督与协作配合机制既以双赢多赢共赢提升刑事案件办理质效，也实现了刑事诉讼正确追诉，体现公平正义。

参考文献

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