International Open Access Journal Platform

2024年7月，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议在北京召开。会议审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，该文件对企业合规工作做出进一步指示，要求“支持引导民营企业完善治理结构和管理制度，加强企业合规建设和廉洁风险防控”“扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，建立同国际通行规则衔接的合规机制，优化开放合作环境”。新时代背景下，政府行政系统与企业要构建理性的关系形式，既使政府能够理性地指导和维护企业的合法权益，又使企业能够合法合规进行经营和发展壮大。当前，行政机关对于企业合规的推进方式集中体现在企业经营阶段，对于企业设立和退出阶段关注较少。同时，在企业经营阶段的企业合规指导也存在着行政机关职责边界不清、无法高效地发挥行政指导作用等问题。本文旨在对涉企行政合规全过程指导进行全新审视，试图为新时代涉企行政合规全过程指导提供具体的构型和实施方案。

1 “涉企行政合规”的定义

1.1 涉企行政合规的内涵

涉企行政合规是指政府通过行政指导等方式，帮助企业建立合规管理体系，以避免因违法不当行为所带来的风险。涉企行政合规本质上是帮助企业“避免行政法律责任”，其中“避”和“免”存在不同的行政合规方式。我国行政合规管理体系的建设主要依靠行政主导机制进行推动，a但由于行政压力有余、激励制度不足等问题，使得行政激励制度发挥的作用十分有限。近年来，随着“拍黄瓜案”“自家杀猪卖肉案”等案件的发生，行政执法需要在平衡“合法”与“合理”之间为个案正义寻求出路。涉企行政合规指导为企业违法违规找到责任豁免、探求规避风险路径的立意满足了行政执法“合法性”与“合理性”平衡的需求，进一步促进了涉企行政合规的快速发展。

当前，我国涉企行政合规的主要方式除行政合规指导外，还有行政合规强制和行政合规激励两种模式。行政合规强制是指通过对特定条件下的企业设定强制的“合规义务”，以确保企业遵守合规要求的合规方式。行政合规激励是指行政机关在对企业开展行政执法程序后，对建立或者承诺建立合规管理制度的企业，在行政处罚上做出宽大处理的合规方式。该类合规方式通过宽大处理的行政奖励，以激发企业的合规积极性。

1.2 涉企行政合规的法理阐释

涉企行政合规的行政指导是构建企业行政合规体系的方式之一，全过程行政指导的推行对于释放市场活力、规范市场秩序、提升行政执法能力水平具有重要意义。其中，全过程指导所强调的不是行政行为的全过程，而是企业行为的全过程，其中包括了企业的设立行为、经营行为、退出行为等。行政主体的指导围绕着上述企业行为的范围，对企业行为开展全方位的规范。尤其是在企业与行政机关联系和交流的过程中，做好对企业从具体环节和实施细节上的行政指导，激励企业接受涉企行政合规。

全过程指导的涉企行政合规从企业发展的周期规律出发，满足企业在不同发展阶段的需求，以保障企业的健康、稳定发展。从企业发展的角度看，企业至少要经过设立、经营、退出三个阶段，不同阶段的企业所需要的行政指导亦不相同。当前，涉企行政合规全过程指导最典型的形式是推动“事前预防、事中包容、事后提升”a，但依据企业发展时间线开展的涉企行政合规全过程指导面临着如何理清不同行政部门在企业不同发展阶段的责任限度问题。企业的设立、经营、生产等一系列活动都与行政机关密不可分，只有理清各个阶段行政机关的责任边界，才能把握好全过程行政指导的内涵。

1.3 涉企行政合规的实际价值

涉企行政合规的全过程指导旨在探求“合法”与“合理”之间的平衡，维护企业更好地经营，促进经济发展。党的二十届三中全会的召开对企业合规的发展具有深远的意义。这次会议强调了全面依法治国、优化营商环境、推动高质量发展等一系列政策方向，为企行政业合规发展提供了明确的指引和更广阔的空间。涉企行政合规是企业通过合规机制的形式获得行政机关减免行政责任的一种法律制度，在营造良好营商环境的过程中起到了重要作用。涉企行政合规更符合现今企业的客观情况，更符合企业发展规划，能够极大地减少企业相关成本负担，提升企业生产力；同时，涉企行政合规还能够进一步促进政府法治化建设，防止政府对市场进行过度干预，对营造良好、公平、公正的市场环境具有重要意义。涉企行政合规指导强调行政机关指导的非强制性和服务性，旨在通过引导和支持，帮助企业合法合规经营。结合企业发展的全过程，行政指导在企业的设立、经营和退出等各个阶段都发挥关键作用，以确保企业在不同发展阶段都能获得合规支持，实现稳健、持续、高质量的发展。涉企行政合规全过程指导通过全周期、预防性、服务导向的指导，推动企业在法治轨道上实现可持续发展，为经济社会的健康发展提供有力保障。

2 二十大后政府服务和指导企业的新趋势

2.1 政府指导和服务企业由静态向动态转变

过去，政府对企业的指导和服务主要局限于传统的行政管理范畴，强调规章制度和政策指导。然而，随着时代的变迁和经济形势的发展，政府在与企业互动时更加注重了解企业的内在需求、动态变化和发展方向。政府指导和服务企业由静态到动态的转变，体现在政府部门不再仅仅以监管者的身份出现，而是更多地发挥着引导者和合作伙伴的角色。

2.2 政府指导和服务企业由行为向过程转变

随着时代的发展，企业经营环境日益复杂，需要政府提供更加精细化、全方位的支持和指导。政府指导和服务企业不再局限于简单的政策发布和监督检查，而是更加注重引导企业从经营行为中汲取经验，建立健全的管理体系和流程。过程化的政府服务意味着政府不仅仅关注企业的短期行为，更加注重长期的可持续发展。政府可以通过制定相应政策和规范，引导企业建立健全的内部管理流程和制度，确保企业在经营过程中遵守法规、规范行为。同时，政府还可以通过提供培训和指导，帮助企业建立合规意识，增强内部合规管理能力。政府可以通过定期走访、座谈会等方式，了解企业真实需求，及时调整政策和服务内容，确保政府服务更加贴近企业实际。

2.3 政府指导和服务企业由柔性向刚性转变

柔性指导，是指政府在服务企业时要充分考虑企业的特殊性和需求，灵活调整政策和规定，以满足企业的实际情况。例如，针对不同行业、不同规模的企业，政府可以采取差异化的政策措施，提供个性化的服务和指导。这种柔性的服务方式有利于提升企业的合规意识，增强企业的合规能力。然而，仅有柔性指导是不够的，政府在服务企业时也需要逐渐引入更为刚性的指导措施。在行政企业合规过程中，某些企业可能存在合规意识不强、自我监管不力的情况，需要政府通过更为明确、具体的规定和监管手段来引导企业规范经营行为。政府指导和服务企业由柔性到刚性的转变，既要考虑企业的需求和发展阶段，又要兼顾整体市场秩序和公共利益，灵活运用柔性和刚性手段，促进企业的合规发展，实现政府与企业的良性互动和共赢局面。

3 企业设立中的行政合规指导

3.1 企业设立的概念

企业是指依法设立的、以营利为目的的、从事生产经营活动的独立核算的经济组织。企业依据组织形式的不同，可以分为独资企业、合伙企业、公司制企业等。企业设立是指依照法律所规定的程序组建企业，并且使其获得合法经营资格的过程。一般而言，企业的成立需要企业设立和企业登记双重条件。企业设立是企业存在的开始，是推动企业成立的必要前提。在广义角度上，企业设立也包含企业登记等一系列法律活动。企业设立主要涉及的法律规范包括《中华人民共和国公司法》a《中华人民共和国合伙企业法》b和《中华人民共和国个人独资企业法》c。

3.2 行政主体指导企业合规设立的方式方法

（1）企业设立的政策解读指引

行政机关针对现行的政策，向社会发布企业设立相关的政策法规解读文件，帮助企业理解法律法规的要求。针对新出台的政策，及时进行解读和宣传，使企业了解最新的政策变化和要求。一般而言，行政机关通过制定详细的企业设立流程指南，并且根据政策调整进行实时更新，为企业设立的发起人或股东提供企业设立每个环节所需的材料、办理步骤、审批时限等详细内容。对于企业设立时所遇到的难题，行政机关可以通过设立企业咨询窗口或开通服务热线等专项咨询渠道，帮助企业解决设立的相应问题。对于新兴领域和热门领域的企业设立，行政机关可以为创业者和企业提供设立前的辅导服务，帮助企业了解设立流程、准备所需材料，避免材料准备不足或流程不熟悉导致的设立失败。

（2）企业设立的“快速通道”指引

根据国家重点扶持领域的企业设立需要，行政机关开通了企业设立的“专项通道”和“绿色通道”，提供优先审批、专人服务、加急办理等便利措施，加快企业设立进程。行政机关在企业设立阶段，要注重对特殊企业设立的引导，提升重点领域企业设立的效率。同时，行政机关还应该对企业设立采取“容缺受理”的指导。对于已提交主要材料但部分非关键性材料缺失的企业，有关行政机关应当引导该类企业进入先行受理的渠道，在进入审批流程后继续补充和完善材料，以缩短企业设立时间。

3.3 行政主体精准指导企业设立中的优化组合

行政机关在指导企业有效设立的过程中，对于企业要提供明确、系统、便捷的行政指导，以确保企业顺利完成设立并合法运营。具体而言，在企业设立阶段，行政机关可以通过做好“一站式”服务平台的优化建设、开展行政合规指导的分类引导、完善部门协作机制等措施，确保企业在设立过程中合法合规，促进经济的健康有序发展。

（1）“一站式”服务平台的优化

一方面，行政机关要建立健全统一的网上政务服务平台，提供企业设立全流程在线办理功能，包括名称预核准、工商登记、税务登记、社保登记、印章备案等，实现“一网通办”，减少企业的跑动次数。另一方面，各行政区域要在政务服务大厅设立企业登记服务专区，并提供工商、税务、社保、公安等部门的联合窗口，使得线下服务实现“一窗受理、联审联办”。

（2）涉企行政合规分类指引的构建

在全面深化改革的大格局下，市场上一些高尖端、高创新的行业升级需要个性化的行政指导。一方面，行政机关应当制定标准化的企业设立文件模板，如公司章程模板、股东会决议模板等，帮助企业快速准备符合要求的文件，提升设立效率。另一方面，行政机关还应当针对不同行业、不同规模的企业提供个性化的指导服务。例如，针对中小微企业提供简化流程的指导；针对外资企业提供外商投资备案指导；针对高新技术企业提供资质申请和政策支持指导。

（3）信息平台与协作机制的完善

企业设立的过程涉及工商、税务、人社、公安、环保等部门之间的协作，为了实现企业设立的高效性，应当将设立过程中的行政机关信息平台进行整合，并组织开展联合审批和联动办理。具体而言，各部门应当利用信息化手段，实现企业设立信息在各部门间的共享和互认，避免企业重复提交材料，提高审批效率。

4 企业经营中的行政合规指导

4.1 企业经营的概念

广义上的企业经营是指企业为实现目标而进行的所有活动，包括企业制定发展战略、组织生产管理、履行社会责任等。从狭义上看，企业经营是指企业为实现其经营目标而进行的日常业务活动和管理活动，主要是企业在生产、销售和服务等方面的活动。企业的经营活动一般受到经济市场的调节，该阶段企业的运营、管理、发展均涉及复杂的社会关系，这导致企业在经营过程中可能遇到的法律、财务、市场、环境等风险。因此，政府在一定条件下还对企业的经营活动起到了调节作用，以维护社会公平、推动经济与社会的协调发展。从法律关系的角度看，企业的日常运营涉及公司法、税法、劳动法、消费者权益保护法等法律的规定。

4.2 行政主体指导企业合规经营的方式方法

企业经营阶段的行政合规主要为确保企业经营业务活动符合相关法律法规的规定，帮助企业建立和完善自身内部的合规管理制度，明确合规管理的职责和流程，确保各项业务活动在合规的框架下进行。行政合规指导是通过发布合规指引等方式为企业合规管理提供指导。

（1）行政合规指引的发布

行政合规指导从范围上，可以分为一般行政指导和专门行政指导。当前，引导相关企业建设合规管理体系的合规办法主要包括合规管理的价值、基本原则、合规管理机构、专项合规管理、合规管理运行、合规管理保障、合规文化建设等。发布行政指引、提供政策服务、定期开展教育培训等方式。但对于企业而言，本质上都是为企业自身建立合规体系提供指导清单。例如，江苏省市场监管局发布的涉企行政合规指导清单，通过预先为企业经营活动设置合法范围，从源头上预防违法违规行为的发生。

（2）行政合规指引的监管

行政机关开展的合规监管是在行政机关发布合规指引或对个别企业作出行政指导后，对企业合规工作开展的监督活动。行政机关的合规指导虽然不具有强制力，但其所预设的行政合规指导清单可能以《行政处罚法》《反垄断法》等法律规范为依据。当企业在经营阶段不依照相关的合规指引或行政指导构建合规管理风险体系时，就可能面临着行政处罚等惩罚措施。针对可能面临处罚的企业，行政机关可以采用预防性的监管方式，通过主动教育提醒、劝导示范、警示告诫、行政提示、行政指导、行政约谈等方式执法，避免企业受到法律法规的处罚。

（3）企业信用体系的重建

在企业受到行政处罚后，行政机关还可以通过行政指导的方式，在向行政相对人送达《行政处罚决定书》的同时，一并将《行政处罚信息信用修复提醒函》送达到行政相对人，帮助企业恢复自身的信用。企业在被行政处罚后，由于其社会信用的降低，可能在银行贷款、招标投资等方面受到影响。行政机关通过行政指导帮助企业恢复信用可以帮助其恢复正常经营活动，维护社会稳定。例如江苏创新安全检测评价有限公司因未按照规定在网上公开安全评价报告等相关信息，被宿迁市应急管理局处以警告并处7500元罚款的行政处罚。后办案机关于案件公示期满3个月后，主动联系并指导企业完成了信用修复。

4.3 行政主体指导企业合法和高效经营的新路径

目前，中央和地方都将发布合规指引作为推动企业合规管理的重要方式。纵观近年来各地的实践经验，行政机关发布的行政指引奉行“全面合规”的管理流程，普遍要求企业做到全方面、全覆盖式的全面风险管理体系。但在行政机关责任边界不清晰、企业主体缺乏合规动力的情况下，企业无法建立有针对性、高效的合规风险防控体系。因此，除了以往行政机关“一发布，即了之”的行政指引外，还应当依托法治指引，建立和完善行政指导的评估机制，强化行政机关的主导作用。在保障企业自主开展企业合规的前提下，有针对性地对企业开展监管和评价工作。

（1）行政主体指导的新路径要做好法治化引导，加强法律法规和政策指引。行政主体应完善和细化与企业经营相关的法律法规，为企业提供清晰的法律框架和合规指引，确保企业在经营过程中有法可依。同时，行政机关还可以通过官方网站、公众号、在线培训、线下宣讲等方式，加强政策法规的宣传和解读，帮助企业准确理解和运用相关政策。

（2）行政主体指导的新路径要做好大数据赋能，完善企业的精准监管。行政机关可以运用大数据、人工智能等技术，对企业经营活动进行数据监测和分析，实现精准监管和动态监管。通过风险预警系统，对企业可能存在的合规风险进行预警，引导企业及时整改，防患于未然。

（3）行政主体指导的新路径要做好协同化监管，加强部门协同与联合指导。各行政机关要建立多部门协同监管机制，打破部门壁垒，实现市场监管、税务、环保、安监等部门的信息共享和联合执法，避免重复检查、重复执法，提高监管效率，减轻企业的合规负担。针对企业在经营中遇到的综合性问题，如环境保护、安全生产、知识产权保护等，行政主体可组织多部门联合开展行政指导，为企业提供一站式、全方位的指导服务，帮助企业全面提升合规水平。

5 企业退出中的行政合规指导

5.1 企业退出的概念

企业退出是指企业通过解散、破产、撤销、合并、转让等方式，结束其经营活动，退出市场经济体系的过程。企业主动退出市场主要是指企业以主动解散、破产、合并或分立等形式退出市场。企业在这类退出市场的方式中具有主动性，需要行政指导对企业退出程序进行指引，使得企业有序退出市场；企业被动退出的形式主要为企业破产、企业撤销等。与上述主动退出的行为不同，该类退出市场方式主要是企业因经营不善等恶性影响因素导致被迫走向退出道路，其中相关方的权益很难得到充分的保障。在法律角度上，企业退出是完成一系列法律程序退出市场主体地位的过程。该过程中，企业必须遵循相关法律法规的规定，主要依照《公司法》和《企业破产法》的规定，其中也可能涉及劳动法和税法等方面的法律法规。

5.2 行政主体在企业退出中合规指导的方式方法

企业退出的关键在于提升企业退出的效率，合理有效的合规指导有助于企业在退出过程中依法履行各项义务，保障各方权益，维护市场秩序。针对企业退出问题，中央和各地一直持续在探索。2020年，云南省发布了《云南省加快完善市场主体退出制度改革的实施方案》，明确市场主体退出方式，通过规范自愿解散退出、建立健全破产退出渠道、稳妥实施强制解散退出、明确特定领域退出规则等方式，规范企业退出市场的活动。2023年，国家市场监督管理总局、海关总署、国家税务总局发布《企业注销指引（2023年修订）》。根据《公司法》的修改，对于企业退出坚持分类指导，聚焦不同经营主体类型特点，细化了企业退出的清算、公告、注销等相关流程。在企业退出阶段的行政指导主要分为对企业退出流程进行细化的指导、对特定企业退出市场进行专项的指导、对特殊复杂情形进行分类精确指导等方式。

（1）关于企业退出流程的指导

行政机关在整个退出流程中起到监督和执法的作用，确保企业退出过程中的各项操作符合法律法规，维护市场秩序和利益相关者的权益。同时，行政机关可以依据现有的政策和法规，为企业退出提供明确的法律框架，对企业退出过程中企业清算组的成立、企业债权的公示公告、企业向行政机关提交注销程序等内容做出全面的指引，帮助企业顺利、合法退出市场。

（2）对特定企业退出市场进行专项的指导

不同的企业在退出市场时可能面临不同的复杂情况，行政机关应提供有针对性的、专项的指导，确保企业能够合法、合规、有序地退出市场。特定企业主要从企业规模和企业经营领域两方面进行分类。一方面，根据企业规模，可以将企业退出分为对小微企业、大型企业的退出指导。小微企业通常规模较小、财务和法律事务相对简单。行政机关应提供简化、快捷的退出流程，例如简化清算程序、优化注销手续，减少企业退出的时间和成本。此外，为小微企业提供免费的法律咨询服务，帮助其了解退出流程和合规要求。对于大型企业而言，企业退出市场的过程涉及更为复杂的资产、债务和社会责任问题。行政机关应为大型企业提供专项的清算指导，如资产评估、债务重组、员工安置等。同时，协调多部门合作，确保退出过程中各项事务的顺利推进，减少对市场和社会的冲击。对于企业所经营的特殊领域，行政机关应当对企业涉及的领域开展退出后的评估工作，要求企业化解社会矛盾、降低风险。例如涉及生物医药的企业，行政机关应重点监督其退出过程中的对于医疗卫生安全、数据安全等的保护工作，根据企业具体情况建立专项指导小组，针对企业退出程序中的风险隐患进行全程跟进。

（3）关于特殊复杂情形的指导

在企业退出过程中，企业退出的复杂情形主要包括债务纠纷、员工安置、资产清算和环境责任等。行政机关一般就这些复杂的问题建立部门协同机制，对于税务、劳工债权等复杂领域的问题提供协调服务，为企业解决具体问题，提高退出效率。

6 结论

企业行政合规是企业持续、稳定、健康发展必不可少的组成部分，其涉及企业从设立、经营、退出的生命周期全过程。行政合规指导作为企业合规管理的重要方式之一，对企业构建合规管理体系提供了重要的指导和支持。当前，政府服务和指导企业呈现出动态化、过程化、刚柔并济和具体化的新趋势，企业合规指导要向注重企业的实际需求和市场变化的方向发展。在企业设立、经营、退出的全周期中，行政机关职责不清、依据不明等问题极大地阻碍了企业行政合规进程。在全面深化改革的背景下，行政合规指导强调法治引领和高水平社会主义市场经济体制建设，推动企业合规建设与国家发展目标相一致。未来需要行政机关提供更加明确的、有针对性的、可操作性的指引，促进企业依法合规经营，推动企业健康、稳定、高质量发展。

参考文献

1. 陈瑞华．有效合规管理的两种模式［J］．法制与社会发展，2022（1）．
2. 陈瑞华．企业合规基本理论［J］．法律出版社，2021：69．
3. 餐馆“拍黄瓜”被罚5千元，为何争议这么大［EB/OL］．［2024-09-10］．https://www.sohu.com/a/805656230_121984794．
4. 猪能随便杀？10万罚单找上门……［EB/OL］．［2024-09-25］．https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14009156．
5. 陈瑞华．行政机关推进合规管理的三种方式［J］．当代法学，2024（1）．
6. 温州市人民政府官网［EB/OL］．［2024-12-20］．https://sthjj.wenzhou.gov.cn/art/2023/12/28/art_1229129242_2029709.html．
7. 湖南法治报：事前预防、事中监管、事后提升，我省进一步推进企业行政合规全过程指导工作［EB/OL］．［2024-09-25］．https://m.voc.com.cn/xhn/news/202405/19912737.html．
8. 陈瑞华．行政机关推进合规管理的三种方式［J］．当代法学，2024（1）．
9. 中国政府网［EB/OL］．［2024-09-11］．https://www.gov.cn/lianbo/difang/202401/content_6927202.htm．
10. 王青．浅谈企业合规治理和行政监管创新——以浙江省金华市为例［J］．中国法治，2024（7）．
11. 中国应急管理报：江苏宿迁强化涉企行政合规全过程指导［EB/OL］．［2024-09-25］．http://pufa.aqsc.cn/content/202406/12/c185234.html．
12. 王志乐．强化合规管理，推进企业可持续发展［J］．深圳法治评论，2020（3）．
13. 彭拜新闻网［EB/OL］．［2024-09-12］．https://m.thepaper.cn/baijiahao_6234183．
14. 中国政府网［EB/OL］．［2024-09-15］．https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202312/content_6923455.htm．
15. 上海市人民政府网［EB/OL］．［2024-09-15］．https://www.shanghai.gov.cn/nw12344/20240731/4d60a2217e8849659ca7f039c3f21fbc.html．