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1 引言

1.1 研究背景

在当前快速老龄化的社会背景下，城市社区养老服务面临着许多困境，如养老设施不足、服务供给不均衡、老年人自主选择权受限、专业化水平低等。根据国家统计局发布的数据，我国2023年末总人口为140 967万人，其中65岁以上的人口为21 676万人。我国高度重视日益增长的养老服务需求。中共中央、国务院在2023年印发了《党和国家机构改革方案》，提出要统筹包括养老服务在内的六大领域进行改革；2024年的《政府工作报告》中明确提出了“银发经济”，持续推动社会的适老化。因此，我国应重视城市社区在养老服务中的作用，建立具有中国特色的城市社区养老模式。

1.2 研究意义

本文不仅在理论上为基层社会治理提供了新的方向和思考，也为城市社区养老服务的实际改进提供了具有一定可行性的对策。这种理论与实践的有机结合使得研究具有更为全面和实质性的意义，对推动城市社区养老服务的可持续发展产生深远而积极的影响。

1.3 研究现状

1.3.1 国外研究现状

（1）关于协同治理理论的研究

早在1900年，奥斯特罗姆（Ostrom E.）在《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》一书中就探讨了除政府（利维坦）和市场（私有化）之外公共事务管理的第三条道路，她主要分析研究公共池塘资源的自主组织和自主治理，即社会自治，她认为通过由当地社区制定的自组织规则和机构，可以实现对共享资源的有效治理，减少资源的浪费。学者安瑟尔和盖斯（Ansell and Gash，2008）选取和研究了不同国家、不同政策领域的一百多个案例，总结得出协同治理的SFIC模型,包括：初始条件Starting Conditions、催化领导Facilitative Leadership、制度设计Institutional Design、协同过程Collaborative Process。目前，SFIC模型已经成为协同治理理论的经典模型，具有较高的适用性。博瓦德和罗夫勒（Bovaird T and Loeffler E，2012），探讨了公共治理中的共同创造概念，强调将公民和社区纳入决策过程中以实现更好的结果和公共价值的重要性。

（2）关于城市社区养老服务的研究

在城市社区养老服务方面，国外的学术和实践研究起步较早，以新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论等为理论依据，并展开了充分、广泛的论述。布法尔（Buffel）、蒂恩（Tine）和多米尼克·维雷（Dominique Verté）从“友好老龄化城市和社区”的角度审视了城市社区养老服务。作者强调了创造适合老年人生活的城市环境的重要性，并分析了现有的研究和实践经验。文中还探讨了促进社会参与、健康和福祉的策略，以及在城市规划和发展中整合老年人需求的挑战和机遇。马克·弗里德里希（Mark Friedrich, 2020）等学者提出，随着城市老龄化的加剧，城市社区养老服务的重要性日益凸显。本文概述了国外关于城市社区养老服务的最新研究进展，并探讨了新兴实践、研究成果和政策措施。重点关注在城市环境中促进老年人健康、社交互动和生活质量的方法，以及如何通过政策和规划来支持老年人在社区中安享晚年。

1.3.2 国内研究现状

（1）关于协同治理理论的研究

燕继荣（2013）认为协同治理要求政府放弃“家长”包办心态，通过建立政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作，才是社会管理创新之道。满文萍（2017）认为协同治理理论的提出实际上是学者们将协同论与治理理论有效融合之后产生的一种新理论。在协同论中可以看到治理理论的影子，在治理理论中也可以看到协同学相关论述的影子，或者说成是西方学者运用协同学对治理理论中的进行的一种新阐释。

（2）关于城市社区养老服务的研究

我国现阶段关于城市社区养老服务的研究已经取得了充分进展，相关学者提出了养老服务的新路径。学者林宝（2021）指出，未来的养老服务政策将从理顺政府与市场关系、进一步明晰养老服务责任、养老服务市场进一步扩大准入范围、养老服务供给增大、大力发展社区服务，补齐养老服务体系短板、强化创新驱动支撑养老服务行业新养老模式发展、进一步促进医养结合化解农村养老服务服务困难、进一步完善市场制度提升长期看护社会保障体系护理责任分担水平等八个方面出发。学者刘妮娜、杜鹏（2022）认为中国城市居家社区养老服务体系可以包括社区照顾体系和康复护理体系，需要探索党委领导、政府负责、公众参与、社会协同、法制保障的企业经营老年人社群方式，并且加强养老服务质量监控和行业监管，等等。张文丽（2023）则主张养老服务需要有效实现供需平衡，建立全方位供需信息沟通渠道，以老年人实际需求为导向，实施有效供给服务，按需分层分类提供社区居家养老服务。学者杨宝、李万亮（2024）认为社区养老服务不是冰冷的“产品”，而是面向老年人的社会服务，因此老年人对于服务的感知、理解和观念等会影响可及性。

1.3.3 研究综述

综上所述，我国对城市社区养老服务的探索起步较晚，迟于国外。但随着我国逐渐进入老龄化社会，学界相关学者展开了对城市社区养老服务的探索，分析不同主体在政府领导下在城市社区养老中所发挥的作用。目前国内外对此已经展开了充分的研究，但更多的是站在理论的角度。在实际生活中，城市社区养老服务缺乏明确的权责界定、有效的信息沟通和协调机制，呈现出交叉、无序、重复等乱象。因此，有必要通过协同治理理论，进一步推动建立政府、个人、社会组织等主体的多中心行动体系，建成专业化的养老服务模式。

2 概念界定与理论基础

2.1 概念界定

2.1.1 城市社区

社区最早由德国学者滕尼斯提出，他将其视为一种基于相似性、风俗习惯、共同信仰和密切人际关系的社会共同体，并且认为社区主要存在于传统的乡村社会中，是人与人之间关系密切、守望相助、富有人情味的社会团体。19世纪30年代，我国学者费孝通将其翻译为“community”。根据这一定义，社区应具有两个特性：社会性和地域性。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。本文沿用这一定义。

2.1.2 养老服务

养老服务是为老年人提供的各种支持、关怀和服务，旨在帮助他们在晚年生活中保持身心健康、提高生活质量，并满足其生活需求和社交需求。养老服务的目标是使老年人能够在社会中继续参与，并享受尊严、舒适和幸福的晚年生活。养老服务中，主要由三个形式构成：一是居家养老；二是社区养老；三是机构养老。

2.2 理论基础

协同治理理论包括协同理论和治理理论。其一，协同理论最早由德国物理学教授赫尔曼·哈肯提出，其研究范围逐渐由自然科学扩展到社会科学；其二，治理理论主张社会管理力量多元化，并倡导网络管理体系。这不仅仅是管理或控制，更是一种综合性的社会活动，涵盖了组织、协调、引导、监督等多个方面。美国学者安塞尔和盖斯为分析和理解协同治理理论框架提出了SFIC模型，主要内容包括：

（1）起始条件：涉及资源禀赋（人力、物力、财力等资源情况）和利益相关者的态度与动机（不同主体对事务的看法和期望），这是合作治理的基础。

（2）催化领导：包含领导角色与作用（推动合作，明确目标、整合资源）和领导风格与策略（如民主式、变革式风格），在合作治理过程中起关键推动作用。

（3）制度设计：包括规则与规范制定（明确合作程序、利益分配、责任界定和惩罚措施）和组织架构搭建（合理且灵活的架构提升效率）两方面，保障合作治理有序进行。

（4）协同过程：涵盖沟通与协调机制（良好沟通是基础，协调机制解决矛盾）和合作与互动形式（如正式合作协议、信息共享平台等），是合作治理的具体实施环节。

3 案例描述：淮北市D社区养老服务的现状

3.1 淮北市的基本概况

淮北市位于中国安徽省北部，地处淮河中游，毗邻江苏省和河南省。根据淮北市民政局2023年公布的信息来看，根据第七次人口普查结果显示，淮北市常住人口约197万人，其中60周岁以上人口32.44万人，占16.46%。其中，D区现有常住人口为23.97万人，60岁及以上户籍老年人口为52596人，占21.9%。

图 1 淮北市老年人口占比

Figure 1 Proportion of elderly population in Huaibei City

图 2 D区老年人口占比

Figure 2 Proportion of the elderly population in District D

3.2 淮北市D社区养老服务建设取得的成效

近年来，淮北市D社区积极响应号召，从2017年开始，淮北市向80岁以上老人发放高龄补贴，重点实施居家养老服务项目、智能穿戴设备配备项目、家庭适老化改造项目等养老民生项目。2018年，淮北市被民政部、财政部列为第三批全国居家和社区养老服务改革试点城市。该市借势发力，推动嵌入式养老机构建设，创新推出“居家+社区+机构”社区嵌入式养老服务新模式，实现“离家不离亲”的更高层次养老需求。截至2022年8月，D区现有养老服务机构14家，城乡社区养老服务中心27所，城市社区养老服务设施覆盖率达到100%，农村社区养老服务设施覆盖率达到85%以上。

3.3 淮北市D社区养老服务建设存在的问题

3.3.1 养老服务的参与主体缺乏积极性

淮北市D社区参与主体缺乏积极性主要表现为：首先，D社区养老服务中心开放时间不稳定，没有明确的营业时间，经常关门歇业；其次，志愿者参与率低，很少有人自愿为老人提供服务或陪伴，且缺乏持续性；再次，社区居民对养老服务的了解和关注度不高，不了解其运作模式，参与意愿不强；再次，养老服务设施设备老化，缺乏维护更新，影响使用体验。同时，政府部门对养老服务的管理和支持不到位，缺乏有效的政策引导和资源投入，导致提供服务的主体单一化。最后，D社区周围居民之间的互助和支持意识不强，缺乏共同关心和帮助的氛围。

许多居民表示：“社区还能养老啊？肯定又要交钱，那不如把退休金拿给子女养老啊？社区养老听都没听过，骗人的吧！社区养老又没有什么保障，我把子女养大，老了靠他们养老是天经地义的事儿，靠社区养老被骗钱了都没地方说理！”

3.3.2 养老服务缺乏完备的协同机制

首先，城市社区养老服务的管理机制不规范。淮北市尚未出台明确的城市社区养老服务的法律法规和具体实施细则，城市社区养老服务建设缺乏统一的整体规划和协调机制，导致各项服务项目之间存在重复建设、资源浪费等问题；其次，城市社区养老服务的激励机制不健全。在实际发展过程中，淮北市D社区缺乏有效的激励机制；再次，城市社区养老服务的信息传递机制不完善。一是信息不对称，二是信息传递渠道单一，三是沟通机制不畅。居民与社区养老服务机构之间的沟通渠道不畅，反映问题和意见的渠道有限，导致服务需求无法得到及时响应；最后，城市社区养老服务的监督制度不健全。社区养老服务机构存在监管盲区和监督缺位，导致服务行为不规范和违规现象频发。此外，监督主体单一、监督手段不足，监督效果不理想，难以发现和解决存在的问题。

3.3.3 养老服务资源供给与分配不合理

一方面，城市社区养老服务资源供给明显不足。主要表现为社区养老服务设施数量不足，无法满足老年人的需求。D社区养老服务设施规模小、设施老旧、档次较低，难以满足日益多样化的养老需求。根据笔者观察，一些娱乐设施在被自然或者人为破坏后，有关部门并没有及时维修，久而久之便形成了“破窗效应”。真正投入使用的养老服务设施少之又少。居民黄先生表示：

“社区里的健身器材要么零件被偷，要么老旧损坏，根本不能用！现在人的素质太差了，什么都偷了卖钱！希望社区多去管理下内部的秩序，多安装几个摄像头。文明你我他，幸福靠大家！”

另一方面，城市社区养老服务资源的配置不均衡。淮北市D社区养老服务倾斜于日常养老服务。然而，老年人的需求是多样化的，包括生活照料、医疗护理、文体活动等多个方面。根据走访调查，D社区周围的老人更希望在医疗护理上得到社区的帮助，居民黄奶奶表示：“这个社区周围都是矿上退休的老人，搁煤矿干了大半辈子，到老了身体哪哪都不得劲儿，要是能在社区就能开药、看病，不用去市里的医院，那就方便多了！”

4 协同治理视域下淮北市D社区养老服务问题的原因

4.1 起始条件

首先，在资金方面，社区养老服务资金来源有限，主要依赖政府财政拨款，社会捐赠和企业赞助较少。这导致服务设施更新换代缓慢，难以满足老年人多样化的需求。例如，社区内的老年活动中心健身器材陈旧，多年未得到更新。其次，人力资源短缺，专业养老服务人员匮乏。社区工作人员大多身兼数职，缺乏专业的护理、康复等知识与技能培训，只能提供基本的生活照料服务。如在为失能老人提供护理时，因缺乏专业知识，服务质量难以保证。最后，场地资源受限，社区内可用于养老服务的场地面积较小，难以开展大规模的养老服务活动，如大型健康讲座等。

4.2 催化领导

一方面，社区管理者对养老服务工作的重要性认识不够深刻，在工作安排中没有将养老服务放在优先位置。例如，在制定社区年度工作计划时，养老服务相关项目的规划和资源分配较少，导致养老服务工作推进缓慢。同时，缺乏主动创新意识，在面对养老服务新需求和新问题时，未能积极探索有效的解决方案，而是沿用传统的服务模式，难以适应老年人日益增长的多元化需求。

另一方面，在整合社区内资源方面，社区领导未能充分调动社区内企业、社会组织等参与养老服务的积极性；在协调外部资源方面，与上级政府部门、专业养老机构等沟通不畅，难以争取到更多的政策支持和专业指导。

4.3 制度设计

虽然国家和地方出台了一系列关于社区养老服务的政策法规，但在 D 社区，这些政策的执行存在偏差。例如，关于社区养老服务设施建设的补贴政策，由于社区对政策解读不准确、申报流程不熟悉等原因，未能及时获得应有的补贴，影响了服务设施的建设与改善。此外，对于社区养老服务工作人员，缺乏合理的薪酬待遇和职业晋升激励机制。这使得工作人员工作积极性不高，人员流动性大。对于参与社区养老服务的志愿者，激励措施单一，多为精神奖励，缺乏实质性的物质奖励或优惠政策，难以吸引志愿者长期参与养老服务活动。

4.4 协同过程

社区内的民政、卫生、文化等部门在养老服务工作中各自为政，缺乏有效的协同合作机制。例如，民政部门负责养老服务设施的建设与管理，卫生部门负责老年人的医疗保健服务，但在实际工作中，两者之间信息共享不足，导致养老服务设施与医疗保健服务难以有效衔接，如社区养老服务中心与社区卫生服务站之间缺乏转诊绿色通道等合作机制。社区与外部专业养老机构、社会组织之间的合作缺乏深度与持续性。此外，社区居民对养老服务工作的参与意识淡薄，认为养老服务是社区和政府的事情，与自己无关。这导致社区难以准确了解老年人的实际需求，服务供给与需求脱节。社区缺乏有效的居民参与平台和渠道，居民即使有参与意愿，也不知道如何参与。

5 协同治理视域下完善城市社区养老服务建设的对策

5.1 改善起始条件

5.1.1 拓宽资源筹集渠道

首先，政府应加大对社区养老服务的财政投入，建立稳定的财政资金增长机制。同时，鼓励社会资本进入社区养老服务领域，通过税收优惠、项目补贴等政策吸引企业投资建设养老服务设施或提供养老服务产品。其次，加强社区养老服务人力资源建设，与当地职业院校合作，开设养老服务相关专业课程，定向培养专业人才。定期对社区养老服务人员进行专业技能培训，提高其服务水平。最后，整合社区内闲置场地资源，如将一些废弃的厂房、仓库等改造为养老服务场所。同时，合理规划社区空间，扩大养老服务场地面积，预留一定比例的场地用于养老服务设施建设。

5.1.2 精准对接老年人需求

一方面，建立老年人健康档案，对老年人的健康状况进行跟踪管理。根据老年人的健康需求，在社区内设置简易医疗保健站，配备基本的医疗设备和专业医护人员，提供日常健康检查、基本医疗护理等服务。例如，为患有高血压、糖尿病等慢性病的老人提供定期上门量血压、测血糖等服务。另一方面，丰富社区文化娱乐活动内容，根据老年人的兴趣爱好组建不同的社团组织，如书法社、舞蹈队、合唱团等，并定期开展活动。同时，利用社区文化活动室、广场等场地，举办各类文化活动，如文艺演出、文化展览等，满足老年人的精神文化需求。

5.2 强化催化领导

5.2.1 提高社区领导重视程度与能力素质

其一，加强对社区领导的养老服务工作培训，提高其对养老服务重要性的认识，将养老服务纳入社区工作的重点考核指标。其二，培养社区领导的创新意识和资源整合能力，鼓励其积极探索适合本社区的养老服务新模式。例如，组织社区领导到养老服务先进社区进行参观学习，借鉴成功经验并结合本社区实际进行创新实践。

5.2.2 加强资源整合与协调沟通

社区领导要建立健全社区资源整合机制，对社区内企业、社会组织等资源进行摸底调查，根据其特点和优势，引导其参与养老服务；此外，应加强与社会组织合作，开展老年心理咨询等服务；同时，加强与上级政府部门、专业养老机构等的沟通协调，及时了解政策动态，争取更多的政策支持和专业指导。例如，定期向上级政府部门汇报社区养老服务工作进展情况，积极申请各类养老服务项目资金。

5.3 优化制度设计

5.3.1 确保政策落实与监管到位

社区要加强对养老服务政策法规的学习与宣传，组织工作人员认真研读政策文件，确保政策理解准确无误。同时，建立政策落实跟踪机制，及时解决政策落实过程中出现的问题。例如，成立政策落实工作小组，负责养老服务补贴政策的申报、审核等工作，确保补贴资金按时足额发放。完善社区养老服务质量监管制度，制定科学合理的服务质量评估标准，建立定期检查与不定期抽查相结合的检查机制。对服务质量不达标的机构或人员进行严肃处理，如责令限期整改、罚款等。

5.3.2 健全激励机制

提高社区养老服务工作人员的薪酬待遇，建立与服务质量、工作绩效挂钩的薪酬体系。设立职业晋升通道，如从普通服务人员晋升为服务组长、服务主管等，激发工作人员的工作积极性。即根据工作人员的服务满意度、专业技能考核结果等确定其薪酬涨幅和晋升机会。同时，完善志愿者激励机制，除精神奖励外，给予志愿者一定的物质奖励或优惠政策。例如，志愿者在社区内的超市、药店等消费时可享受一定的折扣优惠，吸引更多居民参与养老服务志愿者活动。

5.4 促进协同过程

5.4.1 加强部门间协同合作

一方面，建立社区养老服务部门协调联动机制，明确民政、卫生、文化等部门在养老服务中的职责分工，加强信息共享与工作协同。另一方面，优化社区与外部专业养老机构、社会组织的合作模式，明确双方的权利义务关系，合理分配利益。例如，通过签订详细的合作协议，规定专业养老机构提供的服务内容、服务频次、收费标准等，以及社区在场地提供、人员协助等方面的责任，确保合作顺利进行。

5.4.2 提高居民参与度

其一，加强社区养老服务宣传教育，提高居民对养老服务工作的认识，增强其参与意识。相关部门可以通过社区宣传栏、社区广播、微信公众号等多种渠道宣传养老服务的重要性和居民参与的意义，营造良好的社区养老服务氛围。其二，搭建居民参与平台，拓宽居民参与渠道。例如，建立社区养老服务居民议事厅，定期召开居民议事会，广泛听取居民意见和建议；设立线上意见反馈平台，如微信小程序、社区论坛等，方便居民随时随地提出自己的想法和诉求。

6 结语

6.1 研究结论

在协同治理视域下，城市社区养老服务存在诸多困境。如城市社区养老服务资源分配不均衡、社区养老服务机构之间缺乏有效的协同合作机制、城市社区养老服务缺乏统一的评估标准和监督机制等。为了应对这些困境，我们需要采取一系列对策。例如，建立健全的城市社区养老服务资源调配机制，加大对服务设施设备的投入，提升服务质量和覆盖范围。同时，加强对城市社区养老服务质量的监督和评估，防止资源的滥用等。

6.2 研究不足

在本文的研究中，由于笔者的知识储备有限，缺乏对城市社区养老服务的系统化分析。首先，对于城市社区养老服务的协同治理机制研究较为薄弱，缺乏对各利益相关方在协同治理中的作用和地位的深入挖掘。其次，缺乏对不同城市社区养老服务模式的比较研究，无法为不同城市提供可借鉴的经验和做法。再者，对于老年人对城市社区养老服务的需求和期望研究不够深入，无法有效指导服务的提供和改进。

6.3 研究展望

未来的研究可以从以下几个方面展开。首先，可以深入探讨城市社区养老服务的协同治理机制，分析各利益相关方的角色和地位，为建立更加有效的协同治理机制提供理论支持。其次，可以开展跨城市的社区养老服务模式比较研究，总结各城市的成功经验和不足之处，为其他城市提供借鉴和改进的方向。再者，可以加强对老年人需求和期望的研究，结合实际情况，设计更加符合老年人需求的城市社区养老服务模式，提升服务质量和老年人生活质量。最后，应重新定位政府的角色，其应当和其他社会各方分享权力，转变政府职能。

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