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“公民参与”是给每个公民一个机会，让我们能够参与到社区或国家的重要决定中去，比如通过投票、参加听证会、提出建议等方式，确保大家的声音都能被听到，并且有可能影响到政策的制定和执行。这样做的目的是为了让政府更好地了解民众的需求，做出更符合大众利益的选择。我国在20世纪初引入民主概念，但公民参与的基础较弱；新中国成立后，随着社会主义制度的建立，老百姓有了更多机会参与到国家和地方的事务中来。从最初简单的“公民参与”发展到现在强调的“公民有序参与”，这反映了我们国家民主政治建设的进步。

1 政府信息公开制度概述

政府信息公开，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，及时、准确地公开发布[1]。政府通过信息公开让老百姓更清楚地知道政府在做什么，并且可以据此进行监督。

1.1 我国政府信息公开制度的历史沿革

政府信息公开制度起源于民主社会，但在原始社会和专制社会中也有“公开”的做法，不过这些做法并不是为了让人民参与或监督，而只是出于其他目的。

（1）原始社会的政府信息公开

从古至今，人类社会一直在管理和利用信息。在原始社会，以氏族为单位的部落时期就存在着政府信息，而结绳记事便是原始部落对于信息的管理与储存[2]。由于表达复杂内容的局限性，结绳记事逐渐被淘汰，仅在少数文化中得以保留。作为文字的前身，结绳记事和刻画不仅记录信息和思想，还充当早期公开账簿，为后续文明发展奠定了基础。

（2）专制社会的政府信息公开

在专制社会，农耕技术的发展推动了手工业、文字、印刷术和交通工具的进步，为政府信息公开奠定了基础。尽管如此，传统的奴隶主贵族反对制定和公布成文法，担心这会削弱他们的权威。然而，随着时代发展，政府信息公开逐渐成为现实。从南北朝的“朝报”到宋朝的“邸报”，官方通过雇用抄写员和信使传播信息，在衙门、集市张贴公告，乡村则依靠口头传播。生产技术进步如印刷术提高了信息传播效率，驿站系统提供了四通八达的递送网络，支持了信息公开的实践。

（3）建国初期的政府信息公开

从18世纪开始，人类的生活和生产方式逐渐被机器和工厂所改变，进入了一个全新的社会发展阶段。新中国成立后，出于革命需求及思维惯性的影响，信息管理上侧重于保密。然而，在强调保密的同时，基于人民民主的原则，国家也逐步建立和完善了相关法律法规，确保公民拥有了解和获取相关信息的权利。最早的关于政府信息公开制度是《政务院关于中央人民政府所属各机关发表公报及公告性文件的办法》（1950年1月1日颁布）[3]。随后几十年里，电视机（50年代）、传呼机（80年代）、手机和电脑（90年代）相继普及，极大改变了人们的生活方式。政府通过报纸宣传政策，公众用电报表达意见，无线电技术促使信息公开从纸张转向电子形式，显著提高了传播效率。这些科技进步不仅提升了生活质量，还改变了政府与民众的沟通方式，使信息传递更加迅速。

（4）改革开放后的政府信息公开

自20世纪90年代起，信息社会的快速发展，特别是互联网的应用，极大加速了政府信息公开的速度。全球范围内，中国政府也加快了相关制度建设，以适应行政规范化、工作作风转变和服务水平提升的需求。例如，1985年，江苏、山东、河南的部分农村采用了召开会议、张榜公布、印发手册等形式，及时公布村集体财务收入、宅基地划分和计划生育指标分配等情况[4]。2002年广州市政府制定的《广州市政府信息公开规定》是中国首个详细说明政府应该如何公开信息的地方性规则。一年后，上海也出台了类似的政府信息公开规定。正是在此背景下，国务院出台了《政府信息公开条例》这一重要的行政立法[5]。

整体来看，政府信息公开渠道具有较好的开放性[6]。在过去十年里，政府信息公开的方式越来越多，随着信息技术的进步不断更新和改进。未来，随着技术的继续发展，预计政府信息公开的方式不仅会持续增加，还会不断出现新的公开渠道。这意味着公众将有更多的途径获取政府信息。

1.2 我国政府信息公开制度的基本框架

我国政府信息公开制度旨在保障公民知情权，要求行政机关主动公开非保密信息，并依申请提供相关信息。制度强调依法、及时、准确公开，确保信息透明度，接受公众监督

（1）公开的主体和范围

条例根据政府信息公开实践发展要求，明确各级行政机关应当主动公开机关职能、行政许可办理结果、行政处罚决定、公务员招考录用结果等十五类信息[7]。根据相关规定，市级、县级和乡镇政府需要主动公开那些与普通老百姓生活密切相关的政府信息。比如，涉及社区建设、公共服务、福利政策等内容的信息，政府应该主动让大家知道。同时，政府还设有一个“动态调整机制”，这意味着政府部门要定期检查哪些信息之前决定不公开的，如果情况发生变化，允许公开了，就要及时把这些信息公开出来。此外，还有一项“转化机制”。

（2）主动公开

各级政府部门，尤其是国务院的各个部门和各省、自治区、直辖市政府及其下属部门，需要建立一套完善的工作机制，主动公开政府信息，确保这项工作既积极又高效。政府会通过官方网站、公告栏等方式及时发布信息，让大家能第一时间获取。

（3）依申请公开

市级、县级和乡（镇）级政府应设专门窗口，确保申请及时处理；省级政府和国务院各部门除自身工作外，还应指导下属单位。国务院办公厅不直接受理个人或组织的申请。行政机关应在规定时间内答复申请，并尽量提供具体内容或告知具体提供时间；如遇大量申请难以按时答复，应及时解释并尽快回复。对同一申请人反复提出相同申请，可不再重复答复；若信息与申请人特殊需要无关或危及国家安全等，可以不予提供并说明原因。

（4）监督和保障

行政机关在制作政府信息时，需决定其是否适合公开；若不确定，则应上报上级业务主管部门或同级保密部门决定。已移交档案馆的政府信息管理和公开需遵循相关档案管理法规。公民对处理结果不满意可向上一级部门继续举报。

（5）关于公共企事业单位的信息公开工作

根据《政府信息公开条例》的要求，国务院相关部门需要把公共企事业单位（比如水电煤气公司、医院、学校等）的信息公开工作纳入整体计划中，并且要在2008年10月底之前制定出具体的操作办法，来推动这些单位更好地公开信息。同时，国务院部门还要指导和帮助各省、自治区、直辖市的相关部门做好这项工作，确保全国范围内都能有效地推进公共企事业单位的信息公开。要创新公开形式，拓展公开渠道，完善公开制度，全面提高公开工作水平[8]。

2 政府信息公开视角下公民参与的现状分析

2.1 公民参与的方式

根据《条例》，申请政府信息公开的形式以书面为主，确有困难，可以口头提出申请[9]。公民申请政府信息时需提供个人信息；还需提供所申请信息的具体名称、文件编号或详细描述，以便行政机关准确定位信息；最后，说明希望获取信息的形式（如纸质文件、电子邮件）及接收方式（如邮寄、现场领取、在线下载）。

此外，咨询类申请、信访投诉和举报以及需要加工汇总的信息不在政府信息公开的调整范围内。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定，要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关有权予以拒绝［10］。

2.2 公民参与的障碍

改革开放以来，中国在经济、政治、文化上快速发展，政府信息公开制度虽取得进展且提升了民众对公共事务的关注与参与度，但在公共决策参与方面仍存挑战。例如，有关的配套法律法规，如政府信息公开法（阳光法）、个人信息保护法（隐私权法）、电子政务法等都尚未制定[11]；公众参与措施如网络意见征集和听证会有时效果不佳，信息传递和反馈机制不完善等。尽管政府已做出诸多努力，这些领域仍有待提升以更好服务公众。

（1）公民自身的原因

新公共行政理念增强了公众参与决策的意识，但有效参与需具备实际能力。公民若缺乏准确表达需求和与政府沟通的能力，即使有强烈意愿也难以达到预期效果。技能不足还可能导致无法提出建设性建议，甚至影响政策讨论的质量。

①公民的参与意识不够强

公民参与公共政策讨论时，有时基于个人或小团体利益，而非公共利益，影响了参与的广泛性和政策公平性。此外，“搭便车”现象普遍，即人们等待他人参与而自己享受成果，反映出参与意识薄弱。这导致积极发声者减少，政策可能偏向特定群体，忽视更广泛的公共利益，最终影响政策质量和公正性。

②公民参与能力不足

一般情况下，很多普通公民所掌握的知识相对有限，很少具备与公共政策相关的专业技术知识，这就影响了他们参与公共政策过程的效果和积极性[12]。高学历不代表能有效参与公共事务，因为还需具备清晰表达复杂想法、了解政策背景及掌握沟通技巧等能力。因此，不能简单认为教育水平高就能自然提升参与能力。

③公民滥用知情权的情况时有发生

一些申请人借用“三需要”原则要求为其搜集、整理、加工政府信息，不仅挤占了大量行政资源，而且影响政府信息公开工作的质量和效果，在一定程度上也侵占了其他公民信息需求的正当权利[13]，频繁的信息公开申请增加了行政机关的工作压力。

（2）政府态度的原因

一些官员坚持“专家决策”的旧观念，认为无需让民众详细了解公共政策的每个步骤，甚至反对政府透明化。出于自身利益考虑，官员有时会选择性公开信息，避免不利事项曝光，进一步限制信息全面公开，影响公众对政策的理解和支持。

①政府信息公开不主动、不全面

从目前的测评情况来看，绝大多数城市并未完全建立起常规化、长效性的政府信息主动公开机制，相关部门公开的信息碎片化严重，导致公民、组织从中获取有效资讯的难度较大[14]。民众日益关注环境保护和食品药品安全，期望政府更加透明并及时公开相关信息。然而，地方政府有时未能主动分享足够信息，导致老百姓无法获取所需资讯，可能损害健康或利益，甚至引发不满和抗议。因此，政府应更好地公开信息，确保公众了解生活环境安全性和食品药品保障情况，以增强民众的信任和安全感。

②政府公开信息不及时

公民参与政策制定和实施依赖于政府及时完善信息公开。信息公开的程度决定了公众参与的广度，尤其在政策讨论中信息的价值至关重要。政府应在法律允许范围内尽量多公开信息，但信息公开若滞后或范围缩小，会阻碍公民有效参与，影响民主行政进程。当部门、个人利益和公众利益不一致时，官员就会通过不及时公开政策信息等方式阻挠公众参与决策，使得他们与公众信息不对称，降低政策实施的透明度，约束公民的参与和表达［15］。

③政府开放数据不能得到有效利用

我国数据开放仍处于初期阶段，相关法律法规不完善，政府部门对数据开放的程度和方式缺乏清晰认识，导致大量政府数据未能有效利用，有用的数据资源被浪费。同时，数据管理不善还可能导致个人隐私或企业商业利益等权利受到侵犯。

（3）技术层面的原因

尽管《政府信息公开条例》已实施多年，但仍存在不足。现代法治理念中的“能公开的信息尽量公开”原则在《条例》中未能充分体现，导致部分应公开信息未被公开。模糊概念如“三安全、一稳定”有时被滥用为不公开信息的理由，不当缩小了信息公开范围。实际执行中，《条例》面临部门不愿公开信息或缺乏透明度的阻力，这些问题削弱了其效果，限制了《条例》的作用。

①管理体制的不足

中国的信息公开工作虽有专人和专门部门管理监督，但缺乏外部独立机构的支持，影响了稳定性和全面性。处理信息公开请求时存在两大问题：一是缺乏统一协调机构，导致申请人可能向错误部门提交申请，且在被拒后难以找到其他途径获取信息；二是监督机制不足，现有监督机构在专业知识和针对性方面有所欠缺。设立统一管理和协调的机构以及强化监督机制因此显得非常必要。

②实时沟通渠道不畅通

公民参与政策制定和实施需要政府与民众保持实时、有效的沟通，但目前存在几个问题：一是沟通频率和连续性不足，渠道有待完善；二是传统沟通方式如面对面会议和书面信函效率低，受时间和地点限制，成本高且耗时；三是新型沟通工具如网络听证会等利用互联网和直播技术的形式利用率低，很多人不熟悉或不习惯使用，导致其优势未充分发挥。这些问题影响了政府与公众之间的理解和信任，也不利于政策目标的实现。

③公民参与公共政策过程的制度不够完善

改革开放后，政府逐渐放权，促使公民组织兴起，老百姓组成团体集中意见并向政府表达需求。但由于国情和传统政治文化的影响，这些组织在公共政策中作用有限，多数时候仅作为政府与公众间的信息传递“桥梁”，而非直接参与政策讨论和决策。

2.3 实施效果评估——以上海市六部门政府信息公开评估为例

分析部门：上海市交通委、农业农村委、水务局、文化旅游局、卫生健康委、应急局。

（1）在不予公开的结果方面

市交通委的不予公开在处理结果中占比5%（8/160）；市农业农村委员会的不予公开在处理结果中占比1.79%（1/56）；市水务局的不予公开在处理结果中占比7.25%（5/69）；市文化和旅游局的不予公开在处理结果中占比2.04%（1/49）；市卫生健康委员会的不予公开在处理结果中占比1.73%（5/289）；市应急管理局的不予公开在处理结果中占比2.22%（1/45）。

图 1 各部门不予公开结果占比

Figure 1 The proportion of non-disclosed results by each department

从上述数据中，可以分析得出，各市政府部门在处理政府信息公开申请时，整体上维持了较高水平的透明度，但在具体实施中也体现了对信息安全、个人隐私保护以及特定信息敏感性的谨慎考量，且各部门在信息公开实践中的表现存在差异。

①不予公开信息的比例较低

所有提及的部门中，不予公开的政府信息在其处理结果中的占比普遍较低，表明大部分政府信息公开申请得到了正面回应，政府在推动信息公开、增强透明度方面取得了积极进展。

②部门间差异显著

尽管总体比例不高，但各政府部门不予公开信息的比例存在差异。市交通委的不予公开比例最高，为8/160，即约5%；而市文化和旅游局的不予公开比例最低，为1/49，即约2%。这种差异可能反映了不同部门在处理信息公开时面临的特定挑战和信息敏感性的不同。

③市卫生健康委员会处理信息量大且不予公开比例适中

尽管市卫生健康委员会的总处理量（289项）远高于其他部门，但其不予公开信息的比例（5/289，约1.7%）相对适中，这可能与该部门在处理大量敏感医疗健康信息时，既注重保护个人隐私和数据安全，又能较好地满足公众知情权有关。

（2）在无法提供的结果方面

市交通委的无法提供在处理结果中占比82.5%（132/160）；市农业农村委员会的无法提供在处理结果中占比50%（28/56）；市水务局的无法提供在处理结果中占比30.43%（21/69）；市文化和旅游局的无法提供在处理结果中占比22.45%（11/49）；市卫生健康委员会的无法提供在处理结果中占比34.95%（101/289）；市应急管理局的无法提供在处理结果中占比42.22%（19/45）。

图 2 各部门无法提供结果占比

Figure 2 The proportion of unavailable results by each department

从上述数据中，可以分析得出，虽然各市政府部门在推动信息公开方面已经取得一定进展，但无法提供信息的高比例仍然是一个不容忽视的问题，它不仅影响了政府的透明度形象，也限制了公众获取信息的权利。因此，加强信息管理、优化信息公开流程、提升技术支撑能力以及明确信息分类与公开标准，是当前提升政府信息公开效能的关键所在。

①无法提供信息的比例普遍偏高

所有提及的部门中，无法提供政府信息在其处理结果中的占比相对较高，特别是市交通委达到了132/160，即约82.5%，这表明在处理政府信息公开申请时，存在大量的信息因为各种原因无法提供给申请者，可能成为影响政府透明度和公众满意度的一个重要因素。

②信息获取难度存在部门差异

不同部门间无法提供信息的比例存在显著差异，市交通委的无法提供比例远高于其他部门，而市文化和旅游局的无法提供比例相对较低（11/49，约22.4%）。这可能与部门的工作性质、信息管理系统的完善程度、信息记录保存政策以及对信息公开的准备程度有关。

③信息管理与分享机制待优化

如此高比例的无法提供情况，反映出政府信息的管理、记录、存储及分享机制可能需要进一步优化。特别是对于那些经常遇到无法提供情况的部门，如何提升信息的可获取性和可分享性，是一个亟待解决的问题。

（3）在不予处理的结果方面

市交通委不存在不予处理的情况；市农业农村委员会不存在不予处理的情况；市水务局不存在不予处理的情况；市文化和旅游局的不予处理在处理结果中占比2.04%（1/49）；市卫生健康委员会的不予处理在处理结果中占比0.69%（2/289）；市应急管理局的不予处理在处理结果中占比4.44%（2/45）。

图 3 各部门不予处理结果占比

Figure 3 The proportion of non-processed results by each department

从上述数据中，可以分析得出，大部分政府部门在处理政府信息公开申请时表现出较高的积极性和效率，但针对不予处理的少数案例，说明在确保信息透明度的同时，也要兼顾信息的合法性和适宜性，持续优化信息公开的实践与政策。

①大多数部门处理效率和意愿较高

市交通委、市农业农村委员会、市水务局在处理政府信息公开申请时，均不存在不予处理的情况，这表明这些部门在处理信息公开请求时具有较高的效率和积极应对的态度，力求满足公众的信息需求。

②不予处理情况相对较少但仍存在

尽管多数部门未出现不予处理的情形，市文化和旅游局、市卫生健康委员会、市应急管理局仍有少量申请被列为不予处理。这说明在某些特定情况下，由于申请内容不符合规定、超出信息公开范围或其他法定原因，政府机构会采取不予处理的决定，但这种情况在整个处理结果中占比较低。

③不予处理比例较低反映政策执行严格性

市文化和旅游局的不予处理比例为1/49（约2%），市卫生健康委员会为2/289（约0.7%），市应急管理局为2/45（约4.4%）。这些低比例显示了政府部门在执行政府信息公开政策时相对严格的尺度，尽量减少不予处理的适用，保障了政策的广泛适用性和公众获取信息的可能性。

3 推动公民参与的策略建议

政府信息公开在提升透明度和依法行政方面成效显著，但随之而来的申请增多也导致更多行政争议与诉讼，此类案件已占所有行政案件的三成以上且逐年上升。尽管取得进展，信息公开工作仍面临难度大、成本高、周期长的问题，缺乏持续重视。一些地方政府在指导公共企事业单位服务方面不足，过去主要依赖上级指示，相关立法未能及时更新，影响成果巩固。因此，加快政府信息公开立法进程尤为迫切。

3.1 指导思想与工作目标

紧紧围绕经济社会发展和人民群众关注关切，以公开促落实，以公开促规范，以公开促服务[16]。坚持改革创新，确保信息实效性和可操作性，使群众看得到、听得懂、能监督。到2020年，政府信息公开工作将实现依法稳妥的负面清单制度，提升信息公开质量和实效，促进法治、创新、廉洁和服务型政府的建设。

3.2 具体建议与措施

（1）强化公民参与意识

政府应利用选举、投票等机会，为公民参与决策提供良好的示范引导，让公民在实践中意识到自身素养对公共决策的影响，进而主动融入政治文化建设中来[17]。例如，申请人申请公开政府信息，应当尽可能详细地对政府信息的内容进行描述，以有利于行政机关检索[18]。质疑只是开始，提出建设性意见，推动制度完善、问题解决，公开才有更积极、更现实的意义，才能开拓出更广阔的民主图景［19］。

（2）打造服务型政府

服务型政府强调以人为本、透明行政、依法办事和对人民负责，旨在构建和谐社会和完善市场经济体制。通过规范权力运行和利用网站、社交媒体等渠道改进信息公开方式，扩大网上政府信息公开，畅通监督投诉渠道，整合公共服务平台，促进政府信息公开向社会延伸、向基层延伸、向农村延[20]，促进公众参与和监督，确保政务透明，真正为人民服务。同时，让传统媒体和新媒体紧密合作，形成传播合力，拓宽信息渠道和来源，吸引多方力量参与信息治理和政府信息公开，更好发挥我国制度优势[21]。此外，我国部分行政人员还没有摆脱“官本位”思维，当下需从思想深处树立行政权是服务公民而不是管理公民的理念，这也暗合我国宪法的基本精神［22］。

（3）出台《政府信息公开法》

全球70多国设立信息公开机构，50多国通过法律推动政府透明化。中国《政府信息公开条例》促进了信息共享、经济发展和反腐，但作为低级别法规，可能与《保密法》等高级别法律冲突，且不适用于部分机关。为保障公民知情权，需提升法律层次，制定《政府信息公开法》，创建适应现代社会需求的透明、民主环境。

我们期待各级政府以坚定的决心和实际行动，认真执行政府信息公开条例中的所有要求，确保每一条规定都能真正落实，见到实际效果，确保其真正释放出助力透明政府、责任政府、服务型政府建设的强大正能量［23］。

4 结语

在现代社会中，信息透明度的提高不仅是建设服务型政府的核心要求，也是保障公民知情权、参与权和监督权的关键。通过出台《政府信息公开法》，明确公开的责任、范围、程序及违规责任，可以有效促进公民对政策制定和执行过程的理解与参与。此外，消除信息公开障碍、加快立法进程，对于构建更加开放透明的社会环境至关重要。未来，应进一步强化信息公开的实践效果，拓展公民参与渠道，如利用互联网平台增强互动性，并确保各级政府积极回应公众关切。同时，培养公民的信息获取能力和法律意识，鼓励社会各界积极参与公共事务讨论，共同推动民主法治社会的建设与发展。这不仅有助于提升政府治理效能，也能够增进民众对政府的信任和支持，实现良性的政民互动，促进社会和谐稳定发展。

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