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近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显，［11］社会经济高速发展的同时，土地、生态等多层次问题并存，构成因素复杂且对处理手段与方法要求较高，片面的土地整治模式已经无法满足当下国土空间布局治理的需要，故而全域土地综合整治制度手段应运而生。在浙江“千村示范，万村整治”工程获奖背景以及二十届三中全会提出“切实抓好民生保障和生态环境保护”“聚焦提高人民生活品质，聚焦建设美丽中国”[12]等政治推力下，为贯彻落实习近平总书记重要批示精神，2019年自然资源部出台《自然资源部关于开展全域土地综合整治》文件，这标志着我国全面开展全域土地综合整治工作正式启动。

乡村振兴战略是我国近年来提出的重要国家战略，旨在推动乡村全面发展，缩小城乡差距，实现经济、社会、生态的全面协调发展。而土地资源是乡村振兴的基础，土地整治作为乡村振兴的先导性工作，对于提升土地利用效率、改善农村环境、推动农业现代化具有重要意义。实现乡村振兴最直接的途径就是实现经济富足，在农业发展方面，土地既是最根本的致富载体，也是最基本的生产资料。我国土地资源构成复杂且丰富，有关土地整理的制度最早可以追溯到商周时期的井田制，但现代意义上的土地整理则始于1979年我国进入改革开放之后，而后我国一直立足现实国情探索中国土地整理优化方案与模式，在完善国土空间规划、土地利用结构，实现环境保护与治理、生态修复与维护等多个方面收获了丰硕果实，成效可观。

中国历来为农业大国，土地为百姓立民之根本，进入新时代，社会经济发展进入新阶段，土地开发趋于饱和，土地利用效益亟待提升，土地制度改革亦面临百年未有之大变局，全域土地综合整治手段自具体落实试点以来具有示范作用，已有不少学者[13]进行了案例化分析研究，亦有学者[15]对中国土地整治路径与沿革总结经验或是将其与土地相关内容进行串联分析研究，全域土地综合整治的法制保障研究较少，学术界和实践领域更多关注实践模式、经验探索和具体整治行动，而对如何通过法律手段保障整治活动的规范化、制度化进行系统梳理和深入探讨不足。法治保障研究的缺失可能导致整治活动在合法性、规范性和可持续性上面临挑战。

1 我国全域土地综合整治法治保障概述

1.1 内容与理论基础

（1）我国全域土地综合整治政策内容

全域土地综合整治具体是指在一定区域内按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、土地复垦、土地开发、城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展、推进城乡一体化进程的一项系统工程。通过全域土地综合整治，不仅对耕地保护和土地集约节约具有促进作用，还能改善农村生态环境、为农业农村提供发展空间，助推乡村振兴，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的最佳典范。全域土地综合整治政策手段旨在以综合性统筹方式，优化土地资源配置、提升土地利用效率、改善农村生产生活条件、促进城乡一体化发展，从上述具体概念可知，全域土地综合整治政策涵盖土地的整理、复垦、开发和保护等多个方面，目的是通过一系列措施，实现土地资源的可持续利用和区域经济的均衡发展。

（2）与乡村振兴战略的关系

乡村振兴战略是我国近年来提出的重要国家战略，旨在推动乡村全面发展，缩小城乡差距，实现经济、社会、生态的全面协调发展。而土地资源是乡村振兴的基础，土地整治作为乡村振兴的先导性工作，对于提升土地利用效率、改善农村环境、推动农业现代化具有重要意义。实现乡村振兴最直接的途径就是实现经济富足，在农业发展方面，土地是其最根本的致富载体，也是最基本的生产资料。我国自城市化大规模发生时起，农村就伴随经历着史无前例的变革，农村土地的管理使用也逐渐乱象丛生。非法占用耕地、违规建房、土地污染等。这些问题不仅制约了农村经济发展，也影响了生态环境保护，甚至阻碍了农村社会结构和乡村文化的良性发展。因此，如何有效地推进全域土地综合整治，成了乡村振兴战略中的一项关键任务。

（3）整体性治理与可持续发展理论

整体性治理强调打破传统治理模式中部门分割、层级壁垒的局限，通过构建跨部门、跨层级、跨区域的协作网络，实现公共资源的优化配置与治理效能的整体提升。它以系统思维为指导，将分散的治理主体、碎片化的治理资源以及割裂的治理流程进行有机整合，形成多元主体协同互动、权责清晰、流程顺畅的治理体系。同时，整体性治理注重从区域发展的宏观视角出发，综合考虑经济社会发展需求、生态环境保护目标以及民生改善诉求，通过建立跨区域、跨层级的联动机制，实现资源的优化配置和可持续利用。

可持续发展理论则强调土地整治过程中，平衡当前发展需求与长远生态保护的关系，确保土地资源在满足当代人利用的同时，不损害后代人满足其需求的能力。它要求在土地开发利用时，充分评估对生态系统的影响。

1.2 我国土地管理制度内容演进

自新中国成立以来，农村土地政策经历了数次重大变革，这些变革构成了对土地这一自然资源进行法律规制的基础，调整了因土地而产生的社会关系，同时，这些政策的调整变化不仅反映了国家对农业发展和稳定的战略考量，还体现了对土地相关问题的应对及对各方特别是农民权益并逐步深化，从土地改革到家庭联产承包责任制，再到当前的土地流转和规模经营，每一次政策的更新都旨在激发土地的生产潜力。

（1）分散管理阶段（1950—1978）

新中国成立后，为彻底废除封建地主土地制度，解放并激发农村生产力，于1950年正式颁布了《中华人民共和国土地改革法》。同时，我国在这一时期完成的“一化三改造”标志着我国社会经济结构的根本转变，进入了一个全新的工商业社会阶段。为了适应这一转变，我国在农村建立了集体土地所有制，在城市建立了国有土地所有制，这些制度的建立和完善，为我国后续的经济发展和社会稳定打下了重要的基础。

（2）制度建立阶段（1978—1997）

这一阶段为初步探索时期，随着城市化进程的加快，土地资源的供需矛盾日益突出，土地利用的粗放型模式导致了资源浪费、生态环境恶化等问题。为了解决这一问题，国家开始对土地利用进行调控，并逐步提出土地整治的概念。1986年，国务院出台了《关于加强土地管理工作的决定》，首次提出了“土地整治”这一概念，强调土地资源的合理配置与利用，同年，我国正式成立了国家土地管理局。1990年前后，随着土地管理体制的逐步完善，我国的土地整治工作进入了全面探索阶段。此时的土地整治主要集中在农田水利、荒山荒地的开发与利用，重点通过土地整理、复垦等手段提高土地生产能力。

（3）规范整治阶段（1997—2003）

1997年至2003年，中国土地管理领域经历了一项重要变革，其标志性事件为国家土地管理局土地整理中心的成立，该中心承担土地开发整理职责。1998 年，《中华人民共和国土地管理法》的修订版正式颁布，该法律首次在法律文本中明确了土地整理的概念及其在增加耕地面积和提升土地利用效率方面的重要作用。

（4）综合整治阶段（2003至今）

以2003年国土资源部颁布的《全国土地开发整理规划》为界，我国土地整理工作迈入规范化和系统化的新阶段。近年来，土地综合整治政策持续优化，强调全要素的土地综合整治，以实现人与自然和谐共生的现代化建设目标。全域土地综合整治的实施步伐，已从地区试点阶段扩展至全国范围。在此过程中，积极借鉴浙江省“生态省”建设的成功经验，推动经济与环境生态文明的协同发展。

1.3 我国全域土地综合整治现有法治保障

全域土地综合整治的核心是土地资源的合理配置与高效利用，因此，《中华人民共和国土地管理法》作为我国土地管理领域的基础性法律，发挥着至关重要的作用。它对土地资源的合理配置和高效利用起到了重要的指导作用，该法明确了城乡规划的编制、审批、实施和监督等程序，为土地整治提供了规划层面的法律依据，同时，还强调了公众参与和信息公开的重要性，确保了土地整治工作的透明度和公众的知情权。此外，还有《中华人民共和国环境保护法》，关于土地整理制度的内容主要在第三章：《中华人民共和国环境保护法》中关于土地整理的条文主要集中在第三章“保护和改善环境”的部分。

除了上述法律外，还涉及《土地复垦条例》等行政法规，以及一系列地方性法规和政策性文件。《土地复垦条例》作为专门规范土地复垦的法规，为土地整治后的土地利用提供了明确指导和规范。该条例强调土地复垦的必要性，规定了复垦的程序、标准和责任，确保土地整治后能够得到合理和有效的利用。此外，它还明确了在土地复垦过程中应当遵循的环境保护原则，保障了土地复垦活动不会对环境造成不利影响。通过这些规定，该条例为土地整治的可持续性提供了法律保障，是实现土地资源合理配置与高效利用的重要法律文件之一。这些法规和文件进一步细化了土地整治的操作规范和指导原则，确保了整治工作的具体性和可操作性。通过这些法律法规的相互配合与支持，我国已经形成了一套较为完善的法律体系，这一体系不仅为土地资源的可持续利用提供了法制保障，同时也为生态环境的保护和改善奠定了坚实的基础。

在推进全域土地综合整治的过程中，涉及的国家机关主要包括自然资源管理部门、农业农村部门、生态环境部门等。这些部门在整治工作中扮演着不同的角色，共同协作以确保整治工作的顺利进行。自然资源管理部门负责土地资源的统筹规划和管理，确保土地资源的合理利用和保护；农业农村部门则关注农民的利益，确保整治工作能够促进农业发展和农民增收；生态环境部门则着重于生态环境保护，确保整治活动不会对环境造成负面影响。通过这些国家机关的共同努力，可以实现土地资源的可持续利用，促进社会经济的和谐发展。

2 国外土地管理制度述评

2.1 德国土地管理制度述评

德国是世界上开展土地整理比较早且效果较好的国家，如今我国的土地整理也是中德合作为开端进而开展的。

（1）德国土地管理制度内容

德国的土地整治发展历程悠久且富有成效，其演变过程不仅反映了经济社会发展的需求，也体现了对生态环境保护与乡村振兴的深刻认识。

目前，德国的土地整理工作已经逐步形成一个具有法律保障、政策支持、规划引导、自主申请、多方参与以及职责明确的稳定体系。德国的土地制度是在其宪法框架下构建和运行的，其核心目的是保护土地权益、维护公共利益，以及促进可持续发展。这一制度涵盖了土地所有权、土地利用规划，以及土地管理等多个方面。在土地利用规划方面，德国宪法第19条明确规定，德国公民拥有要求合理利用土地的权利，并且可以依法参与土地利用相关的决策过程。至于土地管理，它是由联邦政府、州政府以及地方政府共同承担的职责：联邦政府负责制定土地管理的基本法律框架，并监督和协调州政府与地方政府的相关行动；州政府则主要负责本地区的土地管理事务。从历史发展的角度来说，在德国，土地整理制度已成为实现乡镇发展规划与目标的重要途径。

（2）相关法治保障内容

德国土地整理相关法律制度是立足于政体，由联邦土地整理法和各州为了落实前者所制定的细则与条例共同构成。[17]这些法律制度不仅为土地整理提供了明确的法律框架，而且确保了土地整理活动的透明性和公正性。

在联邦层面，土地整理法规定了土地整理的基本原则和程序，而各州的细则则根据本州的实际情况对联邦法律进行补充和具体化。于 1953 年出台的《土地整理法》，主要内容有明确土地整理的目的在于改善土地使用效率和促进土地资源的合理分配；土地整理的程序和方法，包括土地的测量、评估、规划以及土地的交换、合并和分割等，土地整理的组织和管理，规定了土地整理机构的设置、职能以及土地所有者和使用者的权利与义务；土地整理的法律效果，包括土地整理后土地权属的变更、土地利用规划的实施以及土地整理争议的解决机制；土地整理的财政支持和补贴政策，确保土地整理工作的顺利进行和土地所有者的利益得到合理补偿。《联邦自然保护法》对自然及环境保护的对象、目的、内容、行政职权及措施等进行了全面的框架性规定，且明确所涉及规划之间的相互衔接、专业人员的参与，以指导德国以景观规划为基础的空间规划发展与制定。

同时，德国十分重视公众参与原则在土地整理方面的贯彻，联邦土地整理法对此亦有明文规定。此外，德国土地整理制度中明确将其目标写为根据经济与生态原则进行原有土地用途的更改，改变土地区域原有结构和布局，根据土地具体情况综合分析相对评估其质量与用途给定一定价值，国家土地整理局对此有专门价值参照体系，将土地分级以固定不同等级土地交换价值，且对此要求必须向公众公开，聘请专业的土地农业领域估价师进行规范化操作。［18］

此外，德国还设立了土地整理法庭，专门处理土地整理过程中的争议和纠纷，保障了土地所有者和使用者的合法权益。通过这些法治保障，德国的土地整理工作得以高效、有序地开展，为农业发展、环境保护和景观维护提供了坚实的基础。

2.2 日本土地管理制度述评

（1）日本土地管理制度内容

日本的耕地情况客观上与我国类似，人均耕地面积少，农地资源稀缺。但是日本如今已经成为世界上土地利用最为合理的国家之一，能够高效利用有限的耕地资源，提升农地价值。日本的农地改革以法律制定为基础，随着经济发展和社会情况的变革，及时更新法条，以法律为先带动农地改革决策。日本对于土地制度的改革走在世界前列，开始时间早，目前日本的土地制度以《土地改良法》《农地法》《关于农业振兴地域的法律》和《农业经营基础强化促进法》为基础，构建了完善的法律体系，更好的指导日本农村土地高效利用和农业经济快速发展。由于日本的现实情况与我国目前的耕地状况类似，并且拥有较为完善的管理策略，因此，研究日本的土地管理制度对于我国运用全域土地综合整治推动乡村振兴有着指导性的意义。

日本最为突出的特色的就是土地集约化，日本土地资源有限，但农业土地集中和集约化程度较高。日本采取了土地流转制度，支持小农户与大农户之间的合作，确保了土地的合理利用。日本的“农地再生”政策通过政府、农民、企业的合作，推动土地整治和农业现代化。借鉴点在于加强政府主导的土地规划和整合，以及鼓励民间资本和技术的参与，推动农村土地的集约化利用。

日本的农业多功能化，乡村地区不仅注重农业生产，还大力发展乡村旅游、生态农业等多功能农业。这种多元化发展方式为乡村振兴提供了可持续发展的模式。进行农业改革需要足够的资金，日本的农业模式恰恰解决了资金不足的问题。通过多元化农业的发展，也可以在发展经济的同时保护生态环境，将乡村文化推广，获取更绿色经济盈利模式。

（2）相关法治保障内容

日本的农业用地制度以《农地法》为核心，《农地法》多次修改的条文涉及对农业生产法人条件的要求。对于农业用地的流转也进行了严格的规范，排除了各种投机取巧取得农地权利的可能性。《农地法》涵盖了农地的所有权、使用、买卖、转让等多个方面，将农地权利转移的管理控制、土地用途变更的管制、佃农耕地所有权的限制、租赁关系的调整以及未开发土地的处置等要素整合在一起，构建了系统化、常态化的农村土地管理体系与监管制度。1980年以后，日本政府颁布《农用地利用增进法》，提倡以土地租佃为核心，促进土地经营权流动。这一时期，农地流转由以土地买卖为主转变为以土地租赁为主，经营权流转成为主流。

3 完善我国全域土地综合整治法治保障助推乡村振兴

农村土地是农民赖以生存的资源，是其他产业发展和人类生存的根基。对农村土地的合理规划利用，关系着我国乡村振兴战略的实施和农业的进步。我国既是农业大国，全国人民又依靠农业解决温饱问题，若不及时采取适当方式解决当前农村土地空间存在的问题，将对农业现代化进程甚至粮食问题都会造成挑战。我国已经进入全域土地综合整治阶段，法治保障还处于不断完善的阶段，比较国外的土地整治方面政策与制度以及立法保障支撑，他国建设与经验值得我国借鉴，确有必要，以此进一步完善我国土地管理制度保障手段。

3.1 加速我国《国土空间规划法》的出台以作为基本引领我国全域土地综合整治落实推进

全域土地综合整治是一个内容丰富且复杂的项目，其环节涉及多个领域，包括但不限于农业、城乡规划、环境保护等。为了有效地推进这一综合整治工作，必须打破现有的部门法律壁垒，实现跨部门的协调与合作。这需要对现行的与土地整治相关的法律条文进行深入分析和梳理，将它们进行统一编篡，形成一套根本性的法律框架。这样的法律框架将为我国全域土地综合整治制度的落实提供明确的指导和法律依据，确保整治工作能够顺利进行，同时保障各方权益，促进土地资源的合理利用和可持续发展。在这一过程中，需要特别注意的是，全域土地综合整治不仅仅是一个技术问题，更是一个涉及社会、经济、法律等多方面因素的综合性问题。因此，除了需要专业的技术团队进行科学规划和实施外，还需要法律专家对相关法律法规进行解读和应用，确保整治活动在法律允许的范围内进行。同时，政府相关部门需要加强沟通和协作，形成合力，共同推动土地整治工作的顺利开展。此外，公众参与也是不可或缺的一部分，通过广泛征求社会各界的意见和建议，可以更好地平衡各方利益，提高整治工作的透明度和公众的接受度。

3.2 根据对土地的分级分类进行价值评估并出台相关文件明确估价师权责及评估流程和要求以促进土地流转

为确保土地流转过程的顺畅与高效，必须对土地进行细致的分级分类，并在此基础上进行精确的价值评估。该评估工作不仅需要专业的知识和技能，还需要一套明确的评估标准和流程。因此，相关政府部门和专业机构应当联合出台一系列详细的指导文件，这些文件将详细阐述估价师在土地评估过程中的权利和责任，确保他们在执行职责时有明确的依据和指导。同时，这些文件还将规定评估流程的每一个环节，包括数据收集、市场分析、价值计算等，以及对评估结果的审核和确认要求。通过这样的标准化流程，可以大大提升土地评估的准确性和公信力，为土地流转提供坚实的基础。这不仅有助于激发土地市场的活力，促进土地资源的合理配置，还能为投资者和土地所有者提供清晰的指导，减少交易过程中的不确定性和风险，从而推动整个土地市场的健康发展。

日本土地资源有限，但农业土地集中和集约化程度较高。日本采取的土地流转制度具体为支持小农户与大农户之间的合作，确保了土地的合理利用。日本的“农地再生”政策通过政府、农民、企业的合作，推动土地整治和农业现代化。借鉴点在于加强政府主导的土地规划和整合，以及鼓励民间资本和技术的参与，推动农村土地的集约化利用。日本政府注重将农业顺应现实的需要，将农业结构进行适当化的改革。面对社会经济的快速变更，日本在当时也面临着和我国同样的问题，就是由于经济的快速发展，生产力的快速提升，大多数农村人口都更乐意向其他产业转型，得到能够提升自己生活质量。

3.3 结合可持续发展战略推进多功能农业建设助推乡村振兴

日本的乡村地区不仅注重农业生产，还大力发展乡村旅游、生态农业等多功能农业。这种多元化发展方式为乡村振兴提供了可持续发展的模式。进行农业改革需要足够的资金，日本的农业模式恰恰解决了资金不足的问题。通过多元化农业的发展，也可以在发展经济的同时保护生态环境，将乡村文化推广，获取更绿色经济盈利模式。“积极参与乡村战略规划编制, 科学布局农村生产、生活、生态空间, 合理安排农村经济发展、村庄建设、环境整治、生态保护、基础设施建设与社会事业发展等各项用地, 强化乡村振兴用地保障。”我国应推动土地的流转和集约化，促进土地资源的高效利用。同时，注重乡村的多功能发展，不仅依赖农业生产，还应发展乡村旅游、文化产业等，提升乡村综合竞争力。

4 结语

全域土地综合整治工作已经从浙江示范试点向全国范围内推广，从自然资源部发布诸多的典型案例来看，实践中仍存在问题，作为重要保障手段，完善该政策制度下的法治保障体系尤为重要，不仅关系到土地资源的合理利用和可持续发展，还直接影响到广大农民群众的切身利益。因此，不断探索和完善法治保障体系是全面实施全域土地综合整治进程中的重要课题。

未来，我国在土地整治工作中将更加注重生态环境保护和可持续发展，推动土地资源的优化配置，为实现城乡统筹、生态文明建设和经济高质量发展提供坚实保障。随着政策体系的完善和技术手段的提升，土地整治工作将更加精细化，力求在推动经济发展、提升土地资源利用效率的同时，保护生态环境，实现土地资源高效、合理、可持续利用。

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