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1 引言

习近平总书记明确指出“法治是最好的营商环境”并强调要“构建高水平社会主义市场经济体制”。民营企业作为社会主义市场经济的主体在激发市场活力、推动经济增长中扮演着至关重要的角色。2024年7月党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“加强事中事后监管，规范涉民营企业行政检查”。涉企行政检查作为重要监管方式其规范化对营商环境优化及“放管服”改革深入推进具有推动作用。然揆诸当下，涉企行政检查领域高频检查、程序失范等乱象频发，与上述政策初衷形成张力，亦与行政法原则相悖。

当前学界对于行政检查的研究主要聚焦于对行政检查行为本身的概念、性质、体制改革等宏观理论的探讨[1]；或是通过对行政检查相关的法律规范的体系化梳理，提出制定中央层面的统一立法以规范行政检查乱象[2]；也有部分学者对行政检查在食品[3]、海事[4]、生态环境[5]等具体领域的实施困境作出分析并提出纾解路径。综上，我国目前对于行政检查的研究仍相对滞后，既有研究多聚焦于宏观理论阐述或者体制层面改革，对营商环境持续优化背景下的涉企行政检查规范的具体适用和实施制度等内容犹有未逮。涉企行政检查作为行政检查的下位概念，因其检查对象的特殊性引发的问题应作具体的分析。基于此，可以从涉企行政检查的权力行使、程序规范，以及监督和救济三个维度，深入审视实施现状，结合行政法原则对涉企行政检查的具体实践作出规范，致力于实现涉企行政检查理论阐释和实践适用的有效联结，推动营商环境法治化建设。

2 涉企行政检查规范化的理论基础

2.1 涉企行政检查的含义

行政检查作为一个学理概念，在名称上并未统一。基于对其行为内容及性质的不同认识，也被称作行政监督检查a，或是与行政调查的概念混用[6]。综合行政检查的实施方式和目的，可以将其定义为行政主体以行政监管为目标，依据法定职权对行政相对方遵守法律、法规、规章或执行行政决定、命令的行为进行了解和掌握的行政行为。涉企行政检查这一概念则是对实施对象的范围进行了限缩。2025年4月司法部办公厅印发的《〈国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见〉有关问题解答》（下文称《有关问题解答》）中对“涉企”的概念作出明确，“明确企业包括有限公司、独资企业等市场主体，同时将个体工商户、农民专业合作社等经营主体纳入参照规范范围”。

2.2 涉企行政检查的行为性质

学界目前对行政检查行为的性质仍存在争议，主要存在三种观点：（1）行政法律行为说，认为行政检查是行政机关行使职权产生强制性法律效果的具体行政行为[7]；（2）行政事实行为说，这一学说为主流观点，主张行政检查不产生法律效果，是衔接具体行政行为的过程性行为[8]。二者以行政检查是否引起对行政相对方权利义务的实质影响为主要分歧，但不免都陷入了形而上学思维的桎梏，片面地追求将行政检查划入明确的行为分类。（3）行政过程行为说，这一观点将行政检查置于动态体系中[9]，在这种前提下行政检查可以被看作是以监督和预防为目标，由启动、实施检查、得出结论等多个环节构成的行为集合。这种观点突破了对传统定性的争论，从而为行政检查从设定、程序到监督保障的规制提供更具弹性的支撑，从对涉企行政检查的规范化目的出发，行政过程行为说也更有利于规范化路径的建构。

3 涉企行政检查失范现状检视及成因剖析

3.1 涉企行政检查法律制度尚不完善

3.1.1 法律规范分散导致涉企行政检查权设定不明

我国涉企行政检查的规范体系呈现出设定主体分散、多效力层级内容重叠的碎片化格局，尚未形成统一的规范体系。韩国就行政检查行为制定了统一的《行政调查基本法》，而我国在行政检查领域尚未具备统一立法的成熟条件，相关规定散见于行政单行法、行政法规、规章和规范性文件之中。国家层面，部分法律的规定中涉及行政检查，例如《行政许可法》第六十一、六十二条分别对实施行政许可后的书面检查和现场检查作出规定；《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条赋予监管部门现场检查的权力。然而，法律中对行政检查的规定较为宏观和原则化。因此，各地均针对涉企行政检查制定相关规范，我国对涉企行政检查的规范也更多依赖于地方性立法和规范性文件，例如，《广东省行政检查办法》（2020年）、《上海市关于规范本市涉企行政检查的意见》（2024年）等，由地方政府在法律法规标准之下制定。通过对本地实践状况的探索，此类行政规范往往更具有操作性，但同时也具有很强的地域壁垒，导致跨区域进行涉企行政检查时出现执法冲突的情形。各行业也有针对本领域的专门立法，如《食品生产经营监督检查管理办法》（2021年）中规定了食品领域的检查类型和不同环节的检查标准，专业性较强。相关规范纷繁复杂，易导致权力设定混乱、检查内容交叉重叠引发执行冲突等问题，这也是越权检查、重复检查等乱象频发的底层原因。

3.1.2 裁量基准不一导致涉企行政检查缺乏公平性

行政裁量基准是行政机关结合本地区或本部门的实际管理情况，对法律法规中的原则性规定予以细化形成的执法细则，是沟通法律规范与行政执法的“重要媒介”[10]。近年来，各地依据执法实践制定了大量涉企行政检查的裁量基准，但由于缺乏国家层面统一法律规范的指引，此类标准呈现出显著的区域化特征。2023年出台的《天津市药品监督管理行政检查裁量基准制度》与《广西壮族自治区药品监管行政检查自由裁量基准》同属药品监管领域，但两份文件在检查方式、检查频次等方面存在诸多差异。以药品生产环节检查为例，天津市要求对麻醉类药品“每季度的检查不少于一次”，而广西壮族自治区则未对此进行细分。这种执行上的差异迫使跨区域经营的药品企业适应多套地方标准，增加企业的合规成本。各级地方政府及职能部门依据本地区、本部门实际状况制定裁量基准，极易形成执法尺度的差异性。同一企业在不同地域或面对不同部门时，所需接受的行政检查标准大相径庭。这不仅影响到涉企行政检查的效率，亦会引起企业对行政监管公平性的质疑。

3.2 涉企行政检查的实施制度缺乏规范

3.2.1 实施程序规制缺失导致涉企行政检查协同不足

浙江省率先推行“综合查一次”改革，通过高度整合部门、事项、标准等内容，从源头上有效遏制多头、重复、交叉检查等失范现象。在当前优化营商环境的背景下，浙江经验已在全国范围内推广实施。然而实践表明，受程序规则建设不足影响，跨部门联合执法在具体实施层面仍流于表面，缺乏实质上的联合。行政检查作为集合性的行为，这种表面化联合首先体现在实施程序协同性差，不同执法部门的程序标准、文书格式及操作流程存在差异。例如，市场监管部门和消防部门的现场检查笔录标准和归档要求不一，联合检查组不得不分别制作两套文书，增加企业负担的同时也降低了联合检查效率。其次，各部门对检查结果的处理与共享缺乏有效程序衔接。司法部2025年发布的第三批行政执法典型案例中，某市生态环境局与市场监管局争权案的背后，就存在数据共享不足、线索移交缺乏程序规范的原因。

3.2.2 数字化手段缺乏约束导致企业权利保护失衡

扫码入企、非现场检查等数字化检查方式正在逐步普及a，相关程序规范和数据安全保障却未能同步完善。例如，《宁波市规范涉企行政检查若干规定》中要求行政检查主体依据数字化应用收集信息，编制检查计划等。然而对数字化检查平台在企业数据收集、存储和使用的规范性问题规定尚不明确，存在企业数据泄露或滥用的风险。《优化营商环境条例》第五十六条鼓励行政检查主体充分利用技术赋能，通过互联网、大数据等手段提高监管的效率和精准度，但实践中对于此类新型监管方式的程序性规制尚存在空白。

数字化手段在行政检查中的应用也可能给企业带来新的不公。《有关问题解答》将个体工商户、农民专业合作社等经营主体纳入参照规范范围，而此类主体通常不具备完善的数字化基础设施。在非现场执法广泛推行的趋势下，部分小微企业和个体工商户等可能因基础设施限制，较难适应远程监控等非现场检查方式。反观基础设施较为完善的大型企业，则可能利用系统漏洞规避非现场检查。为此也有学者对非现场监管相对于现场执法具有优先性提出质疑[11]。数字赋能行政检查背后，适用数字化手段和实现检查目的之间的平衡值得重新审视和考量。

3.2.3 参与监督主体单一导致监督体系不完备

行政执法监督本质上属于行政系统内部的监督[12]，因此，涉企行政检查的监督主要依赖上级行政机关、司法行政部门或专门的执法监督机构进行。然而，这种“行政自治”的监督模式存在固有局限。

第一，企业对行政检查监督的参与度低。结合各地出台的涉企行政检查相关规范，涉企行政检查中企业作为行政相对人仍处于相对被动的地位。例如，湖南省、江西省等地有关涉企行政检查的规范性文件中均提到企业对不当检查享有“拒绝权”，这不失为一种消极的监督权利，但是企业尚不能主动参与到监督中。从事前监督的角度看，各地目前制定并公布的行政检查事项清单，多由行政执法部门单方面梳理而成，缺乏企业参与。这种制定方式一定程度上保证了效率，但也带来清单内容的相对固化，难以避免地将部分滞后于实践需要或者检查必要性不足的事项纳入其中，企业对监督的参与不足是导致该低效情形的主要原因。

第二，缺乏第三方专业性监督。在食品药品、安全生产等技术性、专业性较强的检查领域，合格标准界定、检查实施的专业性、检查结果的准确性等专业问题缺乏第三方专业机构的有效监督。当前制度并未为第三方机构的常态化、制度化参与提供渠道。实践中其多局限于应企业委托提供鉴定服务，甚至由企业委托中介机构进行自查，而非作为独立的监督力量对行政检查行为的科学性、公正性进行评价，导致监督体系在专业评价维度上存在空白。

3.3 涉企行政检查中企业救济权利保障不力

当前，涉企行政检查中的企业权利救济主要依赖于投诉、举报等行政系统内部渠道。由于行政检查不属于《行政复议法》和《行政诉讼法》中列举的可申请复议或可提起诉讼的事项范围，企业通常无法通过复议或诉讼途径寻求救济。学理上，主流观点认为行政检查行为可能对相对人权益产生影响，但本身仍属于事实行为，并不直接产生法律效果，因此通常不被视为可复议或可诉讼的具体行政行为。司法实践层面，通过在裁判文书网检索可以发现，涉及行政检查争议的裁判文书相对较少，也有少数法院以行政检查行为造成权益侵害、程序违法b为由作出裁定。但多数实践中，均认为行政检查不具备最终处理性而不能通过提起诉讼来寻求司法救济。事实上，行政检查行为往往具有一定的强制力，对企业的权益存在潜在威胁。企业若只能在后续的行政处罚等决定作出后才能申请复议或者提起诉讼，容易导致权利保障存在滞后性与局限性。

4 涉企行政检查的规范化路径

在营商环境持续优化的背景之下，为有效纾解上述实践困境，亟需构建系统完备的规范化路径。依托行政法原则厘清权力边界，通过程序优化和模式创新提升检查效能，拓宽救济渠道。推动政企关系从传统管控向现代服务转转型，打造包容审慎的涉企行政检查新范式。

4.1 以法律保留原则严格限制行政检查权力授予

4.1.1 构建以干预强度为依据的层级化权力授予体系

法律保留原则的范围主要存在侵害保留说和全部保留说两种观点，主张对相对人权益产生侵害的事项需要法律保留的侵害保留说是主流观点，并在此基础上发展出权力保留说和重要事项保留说[13]。行政检查过程中可能出现要求限期改正等具有一定强制性的情形[14]，对相对人权益产生影响。因此，根据法理，行政活动需要取得法律明确授权，否则不得涉及此类侵益性行为。为从根本上纾解检查权设定混乱的问题，需严格遵循法律保留原则，构建层级化的权力授予体系。

具体而言，以对企业权益的干预程度为分级依据，由强到弱建立三级授权规范。针对限制或剥夺企业经营权以及在检查过程中采取强制性措施等检查行为，可能对企业权益产生重大干预，应实行绝对法律保留。由法律直接设定，行政法规、规章则不得涉及。其次，对于对企业权益干扰较小的常规性检查事项，例如企业资格审查等，实行相对法律保留，可由行政法规和地方性法规在不与上位法抵触的前提下设定。此外，地方政府规章仅可在上位法设定的范围内就执行性事项做出细化规定，无法律依据不得另行设定权力。通过严格规范权力设定，在确保企业获得必要监管的同时，有效防止检查权的泛化和滥用，为企业经营提供稳定的制度预期。建立以法律保留原则为基础的层级化权力授予体系，有利于从根本上厘清检查权力来源，纾解权力来源混乱，执法冲突频发的现状。

4.1.2 地方立法先行推动行政检查法律制度构建

当前我国涉企行政检查面临的法律制度问题，其根源在于国家层面统一立法的缺位。但短期内中央立法的条件难以成熟，应充分发挥地方立法的先行性，以法律保留原则为规范引领，形成以地方先行积累经验反哺中央立法的涉企行政检查法律制度完善路径。最新出台的《海南省涉企行政检查条例（试行）》作为全国首部规范涉企行政检查行为的地方性法规，其以法律形式对涉企行政检查权进行系统性“确权”与“限权”值得各地方学习和借鉴。具体而言，即明确权力设定的“负面清单”。首先，由地方人大以立法形式，全面梳理并公示本级政府及其部门享有的所有涉企行政检查权，形成清晰的权力清单。在此基础上，明确禁止设定检查的情形。例如，严禁在无法律、法规依据的情况下，通过规章或规范性文件设定进入企业经营场所进行现场检查、强制取证等对企业权益影响较大的检查行为。这实质上是将法律保留原则中的绝对保留事项，以地方立法形式具体化，为企业行使拒绝违法检查的权利提供法律依据。

4.2 加强涉企行政检查协同化格局的构建

4.2.1 推动涉企行政检查裁量基准制定的协同化

在行政机关内部，由司法行政部门牵头，在协同各主管部门充分协商的基础上制定统一的检查裁量基准。这一举措能够为各部门联合检查提供统一的执行基础和依据，促进行政监管公平化实现。在各区域之间，优先鼓励地理位置相邻、经济结构相似的地区，例如长三角等经济联系紧密区域，通过各地主管部门充分协商，建立跨区域协调机制。[15]结合各地企业经营和营商环境建设水平，协同制定有利于企业发展和本区域营商环境持续优化的裁量基准。在此基础上，建立裁量基准评估和反馈机制，对裁量基准实施动态评估并根据结果作出调整，及时修正标准中不合理的差异或强度不当之处。将受检企业对检查标准合理性的反馈作为调整裁量基准的重要参考依据，确保检查裁量幅度与企业正常经营需要保持动态适配。通过政企良性沟通，行政机关也能及时掌握检查实施过程中存在的具体问题，为后续精准化改善提供支撑。

4.2.2 促进跨部门联合检查程序协同化。

行政机关各部门联合检查以提高检查效率、减少对企业干扰为目的。基于此，建立标准化的联合检查实施程序将会是这一检查方式的有效助力。各部门在联合检查前进行统筹准备，参与检查的部门应当编制统一的检查清单和文书标准，整合各部门现场记录、取证的程序要求。针对检查实施过程中所取得的证据信息，建立证据共享机制。通过电子证据库实现一次取证、多方共享，避免重复取证。最后，设立联合检查程序争议解决机制，明确联合检查的主管部门，对联合检查中的标准和流程存在争议的部分，由主管部门牵头协调解决。

4.2.3 完善信息共享程序打破协同壁垒

行政检查是行政机关了解、掌握信息的重要手段，有学者认为这些信息是行政机关运转的重要“燃料”[16]。因此，针对当前跨部门联合执法中存在的检查结果共享不畅的问题，构建行政检查信息共享程序是应有之义。从实践角度来看，应当制定跨部门行政检查信息共享的制度规范，明确信息移交的渠道、时限和结果反馈等内容。此外，依托“互联网＋监管”模式，建立检查信息共享数据库，实现检查结果各部门共享。必要的数据共享能够使行政机关精准掌握企业信息，降低企业受检频率，提高行政检查效能。最后，建立信息共享的评价激励机制，将各部门的信息提供质量、办理效率纳入依法行政考核指标体系。通过以上机制设立，既能通过程序规范减少部门间信息壁垒，又遵循行政效能原则，利于形成监管合力。

4.3 明确数字赋能涉企行政检查的合理边界

数字化背景下，算法、大数据等新技术的广泛应用开创了涉企行政检查的新模式，也有学者认为信息化应用是行政检查的必要支撑[17]。但同时缺乏规制的数字赋能也带来了诸多的问题，例如企业数据滥用，数字化检查方式背离比例原则等。为有效规制数字赋能异变的问题，可以从以下三条路径出发。第一，行政机关采集企业数据信息应遵循比例原则，精准采集具备必要性的信息数据。可以建立企业信息采集的负面清单，明确禁止采集与涉企检查内容无关的核心技术、商业秘密等数据。同时，对必要数据的采集可以实行分级分类管理的方式，依据《数据安全法》，对企业重要数据采集需经更高层级审批。有学者提出政府在必要时还可以通过专家或第三方组织进一步论证评估特定数据收集的合理性[18]。通过数据采集的细化管理，能够有效地减少数据滥用，提高数据采集的科学性。第二，依据公开原则提高数据采集的透明度。行政机关对用于企业风险评级的算法模型，应当公开基本原理和评级依据的指标，并以通俗易懂的方式向企业做出解释。对所收集信息的保管与用途也应及时向企业做出反馈，保障企业对信息收集全过程的知情权。第三，明确数字化手段的辅助定位，实行线上线下双轨并行的检查方式。基于数字化手段形成的检查结论，都必须经过专业执法人员的判断和审核，大数据只能作为辅助手段，而不能占据检查主导地位，这一点在食品安全、安全生产等涉及重大公共利益的领域尤为重要。此外，双轨检查模式也能为基础建设不足的小微企业提供替代方案，确保监管的普惠性与公平性。

4.4 完善监督和救济机制保障企业权利

4.4.1 构建多方参与的全过程监督体系。

在检查实施前，可以邀请企业通过开展座谈会等形式，充分了解企业发展现状、征求企业意见并做好记录。并将其作为编制检查计划、制定检查事项清单的重要参考，使涉企行政检查的开展更具针对性与合理性。检查实施过程中，依托数字化手段全面推行执法过程全记录机制，通过配备执法记录仪等方式实现检查全程留痕，检查结束后及时上传归档。这一方式能够有效约束执法人员依法履职，保障检查流程规范有序，也能为由检查行为引起的纠纷提供证据支撑。检查结束后，应依托数字化检查模式建立完善的实时反馈机制。企业可通过在线平台围绕执法人员、执法程序以及检查结果等多方面对检查过程进行评价。评价数据直接对接监督部门，保障反馈意见能够得到及时的处理。此外，针对食品药品、安全生产等领域的检查，还应当引入第三方专业评估，进一步提高检查质量和专业性，增强政府监管的公信力。

4.4.2 拓宽企业权利救济渠道。

行政检查通常被认为是承接前后两个行政行为的中间行为[19]，不产生直接法律效果。事实上，行政检查无论是否引发后续行政处罚、行政强制等行政行为，都会在实施过程中对相对人的权利义务产生影响。若行政相对人仅能在行政检查产生侵权后果时才能寻求救济，不免导致权利保障存在滞后性。因此，应当构建以行政复议为核心、行政诉讼为保障的涉企行政检查救济体系，允许在行政检查过程中受到实质影响的企业通过多种途径获得救济。

首先要充分发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用，将行政检查纳入复议范围。对于存在重大程序瑕疵、超越法定权限或对企业正常经营造成实质影响的检查行为，允许企业向上级行政机关申请复议。充分发挥行政复议的专业性、效率性优势，鼓励企业通过行政救济手段维护自身权利。复议机关应当建立专门的快速审查机制，重点围绕检查权限、程序合法性、比例原则适用等核心要素进行审查。在穷尽行政救济程序后，对经行政复议程序仍存在重大争议的涉企行政检查案件，应保障企业寻求司法救济的权利。目前，涉企行政检查在司法适用上仍存在现实困境，可通过发布指导性案例等方式明确法院裁判标准。通过这种方式实现企业权利保障与司法资源优化配置的统一，为法治化营商环境构建提供坚实的制度支撑。

5 贯彻包容审慎监管的理念

《优化营商环境条例》明确要求对“四新经济”主体实行包容审慎监管，这一理念需在涉企行政检查中积极践行，可从检查对象与实施方式两个方面着力推进。第一，建立触发式检查机制，将“四新经济”企业列为重点适用对象。对信用良好、风险较低的企业严格落实无事不扰原则，合理降低检查频次。一旦企业触及安全底线、损害公共利益，如严重危害国家安全、公共安全、人身健康及生命财产安全，则应强化检查力度，督促企业限期整改。第二，在实施方式上，结合《行政执法人员行为准则》新规，推动检查向柔性化、服务化转型。检查中多采用说服教育、指导约谈等柔性手段，避免过度依赖事后处罚。加强检查过程中的普法宣传，通过释法说理回应企业合理诉求，引导企业主动合规。包容审慎理念的贯彻落实有利于在实现监管目标的同时体现执法温情，通过政企良性互动构建亲清政商关系，切实为营商环境优化注入动力。

6 结论

在营商环境持续优化的背景之下，如何规范高效开展涉企行政检查以提振市场活力是当前面临的重要课题。学界对涉企行政检查的研究多集中于宏观理论或体制构建，与复杂多元的监管实践存在脱节。为弥合这一差距，本文立足于实施层面系统检视涉企行政检查权力运作、实施程序与权利保障中的失范现象，在契合行政法原则的基础上提出具体实施制度的完善建议，旨在通过规范化的涉企行政检查，助推更优营商环境建设。

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