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1 引言

1.1 研究背景

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，标志着我国教育领域进入“减负提质”的深度改革阶段。政策直指义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担问题，旨在回归教育育人本质，促进教育公平与学生全面发展。a然而，政策执行过程中，在政策整体落地见效的背景下，部分区域出现 “学校减负、家庭增负”、学科类培训隐形变异等问题，反映出政策落地过程中存在执行阻滞。

深圳市罗湖区作为改革开放前沿城区，率先探索“校家社政”协同模式推进“双减”政策落地，其核心是通过政府统筹、学校主导、家庭参与、社会协同的四方联动机制，破解政策执行中的多元主体博弈难题。这一模式既体现了公共政策协同治理的创新思路，也因涉及复杂利益关系而成为观察政策执行阻滞的典型案例。

1.2 研究意义

一方面，丰富了公共政策执行的理论应用场景。将ACF理论用于“双减”这一中国特色教育改革，揭示政策子系统中多元联盟的博弈机理，弥补“理论抽象化与实践碎片化”的脱节问题；另一方面，针对罗湖区联盟冲突提出的一系列对策，可为地方政府优化执行提供具体方案。推动形成“政府主导有力、学校实施有效、家庭参与有序、社会支持有度”的教育生态，实现学生全面发展与教育公平的政策初衷。

1.3 研究现状

1.3.1 国内研究现状

国内学界对“双减”政策的研究已形成多维度探索格局。在政策内涵与价值层面，学者普遍认为“双减”并非简单的教育“减法”，而是教育生态的系统性重构。劳凯声（2021）指出，政策的核心目标是纠正教育功利化倾向，回归立德树人根本任务，其深层价值在于缓解教育内卷、促进教育公平[1]；褚宏启（2022）进一步将“双减”定位为“教育供给侧改革”的关键环节，强调其在破解“家庭教育成本过高”民生痛点中的作用［2，3］。

在理论应用方面，倡导联盟框架（ACF）的运用仍处于起步阶段。范国睿（2021）以职业教育“产教融合”政策为例，识别出“政府—企业—学校”三大联盟，指出联盟信念冲突（如企业的“短期利益导向”与政府的“长期育人目标”）是政策执行滞后的主因；[4]针对“双减”政策，郅庭瑾（2023）初步划分了“政策推动联盟”（政府部门）与“市场抵制联盟”（培训机构），但未深入分析学校、家长等核心主体的信念体系与互动逻辑，理论应用的深度与广度仍需拓展。

1.3.2 国外研究现状

国外虽无直接对应的“双减”政策，但相关教育改革与政策执行研究为本文提供了理论参照与经验借鉴。如美国《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind Act）的执行困境具有启示意义。该法案旨在通过标准化测试提升教育质量，但因过度强调“问责制”，导致学校陷入“应试教育回潮”，教师将80%的课堂时间用于刷题，[9]这与我国“双减”后部分学校“隐性加量”现象高度相似。又如韩国1974年推行的“教育平准化政策”（1974年推行）通过禁止课外补习、均衡学校资源等措施缓解教育竞争，但其执行中出现“富裕家庭聘请私教”“海外游学替代补习”等规避行为，反映出政策难以完全消除家庭对“升学优势”的追逐，与我国“地下培训”问题形成呼应。

1.3.3 研究综述

综合来看，国内外研究已为“双减”政策执行研究奠定了基础，但仍存在三方面显著不足：其一，理论应用深度不足，国内研究多停留在执行困境的现象描述，缺乏如ACF理论般对“信念冲突—资源博弈—机制缺陷”的系统性解构，尤其对多元联盟的互动逻辑解析不足；其二，案例研究存在局限，对罗湖等地区“校家社政”模式的探讨，多聚焦于实践成效总结，未深入挖掘“协同表象”背后的联盟张力，难以揭示执行阻滞的深层机理；其三，国际比较碎片化，国外类似政策的经验尚未与我国“双减”形成针对性对比，需结合ACF理论进一步阐释。

2 理论基础

萨巴蒂尔的倡导联盟框架为解析政策执行中的多元主体互动提供了系统性工具，具体可分解为以下三个维度［10］。

2.1 信念体系

信念体系是联盟凝聚的核心纽带，按稳定性与影响力分为三个层次：首先是深层核心信念，基于价值观的根本认知，这类信念具有长期稳定性，难以通过短期干预改变；其次是政策核心信念，即对政策目标与核心工具的认同，这类信念可能通过实践反馈与政策学习调整；第三个层次是次要信念，关于政策执行细节的具体认知，这类信念易随场景变化修正。不同主体因共享某一层次信念形成联盟，而信念差异则是联盟间博弈的深层诱因。

2.2 政策子系统

政策子系统是联盟互动的核心场域，由与特定政策相关的政府部门、利益集团、社会组织等主体构成，其运行围绕“资源—策略—外部触发”展开。

首先，资源禀赋决定联盟影响力。包括资金、信息、权力、组织能力等，资源占有量的差异直接影响联盟对政策过程的主导权；其次，策略选择塑造互动格局。联盟通过游说、舆论宣传、合作协商、抵制对抗等策略推动自身信念落地，策略的适配性与对抗性决定政策执行的顺畅程度；最后，外部事件打破系统平衡。如重大公共事件、社会舆论转向、政策环境变化等，可能迫使联盟临时调整信念与策略，成为政策执行转向的关键节点。

2.3 政策取向学习

政策取向学习指联盟基于新信息调整信念与策略的过程，是推动联盟协同与政策系统变迁的核心机制。其一，次要信念学习：针对执行细节的认知修正，是对“具体操作方式”的优化；其二，政策核心信念学习：对政策目标与核心工具的认同调整，包括重新评估“政策手段与目标的适配性”；其三，深层核心信念学习：极为罕见，通常需长期系统性干预，涉及价值观层面的根本转变。政策取向学习的深度与广度，直接决定联盟能否从“冲突对抗”转向“协同共治”，进而影响政策执行的最终效果。

3 案例描述

3.1 “双减”政策执行概况

深圳市罗湖区自2021年9月起，积极响应国家“双减”政策号召，分三阶段稳步推进政策落地实施，致力于切实减轻义务教育阶段学生过重作业负担与校外培训负担，促进学生全面发展与健康成长。[6]

第一阶段是2021年9月至12月的试点期，罗湖区展现出积极探索的姿态，精心选取10所中小学，作为政策先行先试的“试验田”。在此期间，重点聚焦于作业分层设计与课后服务菜单化的探索实践。第二阶段是2022年1月至6月的推广期，罗湖区“双减”政策覆盖面进一步扩大，成功覆盖全区87所义务教育学校。为进一步提升课后服务质量与成效，推出了独具特色的“1+N”课后服务模式。同时，为更好地解决家长接送难题，将放学时间延长至18点30分，与家长下班时间有效衔接，极大地方便了家长，提高了课后服务的实用性与便利性。第三阶段是2022年9月至今的深化期，罗湖区持续发力，积极引入社会力量参与课后服务，为课后服务注入新活力。通过建立“家校社”协同评价机制，充分调动各方积极性，形成教育合力。

罗湖区教育局2022年年度报告数据显示，“双减”政策执行已取得显著阶段性成效。学生平均书面作业时长从政策实施前的95分钟大幅降至58分钟，有效减轻了学生的作业负担，让学生有更多时间休息与发展个人兴趣。课后服务参与率高达92%，充分体现了学生与家长对课后服务的认可与积极参与。有证学科类培训机构从127家压减至0家，非学科类机构转型率达83%。与此同时，部分学科培训以“隐形变异”形式转入地下，表明市场规范整治仍面临挑战。[7]

3.2 “校家社政”模式的构建与运作

该模式以“协同减负、共育新人”为目标，形成“政府统筹—学校主导—家庭参与—社会补充”的四维架构。

在政府层面，罗湖区教育局充分发挥牵头引领作用，精心制定并出台《罗湖区“校家社政”协同育人实施细则》。在这份细则里，对教育、财政、市场监管等多部门的职责进行了细致且明确的划分。不仅如此，罗湖区还设立了全市首个区级家庭教育指导服务中心，该中心积极发挥专业引领作用，定期组织召开社会各方联席会议。同时，中心大力规范罗湖区阳光家长学校的体制机制，推进区级、校级、班级三级家长委员会的建设工作，引导家长以积极且规范的姿态参与到学校的家庭教育以及相关管理事务中。罗湖区还创新性地成立了全市首个家庭教育创新督学工作室，其主要职责是对全区家庭教育的现状及存在的问题进行深入调研，为家庭教育的精细化管理提供了极为重要的支持。

学校作为“双减”政策执行的核心阵地，肩负着多项关键任务。学校不仅要对作业进行严格审核，确保作业量合理、作业内容科学，还要精心组织课后服务活动，丰富学生的课余生活，促进学生的全面发展。在教师培训方面，学校也积极作为，提升教师对“双减”政策的理解与执行能力。在课后服务的组织上，许多学校推行“1+N”课后服务模式，即1小时的作业辅导时间，帮助学生解决学习中的疑惑，N项特色课程则涵盖了艺术、体育、科技等多个领域，满足不同学生的兴趣爱好和发展需求。

家庭在“校家社政”模式中同样扮演着不可或缺的角色。家长通过家长委员会深度参与政策决策过程，如在投票选择课后服务课程时，家长能够充分表达自己的意见和需求，使课后服务课程更贴合学生的实际情况。在一些学校，家长志愿者还积极参与到学校的日常管理和教学辅助工作中，如协助组织校园活动、参与课后服务课程的教学等，进一步加强了家校之间的联系与合作。

社会力量的参与为“校家社政”模式注入了新的活力。辖区内的企业、公益组织、场馆等纷纷发挥自身优势，为学生提供丰富的补充资源。区科技馆每周定时开放20小时，为学生开展“科学探究”课程提供了专业的场地和设备支持。某科技企业捐赠300台平板电脑用于农村校“智慧课堂”建设，改善了农村学校的教学条件，缩小了城乡教育资源差距。

此外，在运作机制方面，罗湖区建立了一系列行之有效的制度。每月定期召开的“四方联席会议”，为政府、学校、家庭和社会力量提供了一个高效的沟通平台。在会议上，政府能够及时通报政策的最新进展，学校可以反馈政策执行过程中遇到的困难和问题，家长则能提出自己的需求和建议。为了实现资源的高效整合，罗湖区专门建立了“罗湖教育资源共享平台”，该平台整合了学校操场、社区活动中心、企业实验室等多达120个场地资源，并向学生免费开放，极大地拓展了学生的学习和活动空间。

4 倡导联盟框架下罗湖区“双减”政策执行困境

4.1 信念体系差异引发的协同困境

4.1.1 深层核心信念冲突

政府联盟秉持教育公平与学生全面发展的深层核心信念，期望通过“双减”政策打破应试教育的单一评价体系，为学生创造多元成长空间。罗湖区教育局积极推动素质教育理念在政策设计与资源分配中的落实，力求均衡城乡教育资源。而部分家长联盟成员受传统“学而优则仕”观念及社会竞争压力影响，其深层核心信念仍聚焦于子女升学竞争力，认为学业成绩是未来发展的“敲门砖”。

4.1.2 政策核心信念分歧

学校联盟在“双减”政策核心信念上，倾向于在减负同时维持学校教学质量与升学成果的平衡。学校一方面响应政策减少书面作业量，另一方面却通过增加课堂教学强度、开展隐性学科拓展活动等方式，确保学生在学业竞争中不落后。校外培训机构联盟则将维持自身商业利益作为政策核心信念，在政策高压下，部分机构虽名义上转型，却暗中以“高端家政”等名义开展学科辅导，与学校联盟及政府监管意图形成对抗，破坏了政策执行的一致性。

4.1.3 次要信念不统一

在作业时长、课后服务课程设置等次要信念层面，各方同样存在分歧。政府规定学生书面作业时长应控制在一定范围内，但部分学校教师因对学生学习进度把控的不同认知，在实际布置作业时出现“明减暗增”现象。家长对课后服务课程的期望也各不相同，高学历家长更倾向于科技、艺术等拓展性课程，而部分普通家长则希望以作业辅导为主，这种家长群体内部的次要信念差异，增加了学校与家庭在课后服务安排上的沟通成本，影响政策执行效果。

4.2 资源博弈导致的执行阻碍

4.2.1 资源禀赋不均

政府联盟凭借财政控制权与行政权力，在“双减”政策资源配置中占据主导地位，能够投入专项经费用于师资培训、课程开发与设施升级。然而，资源分配在城乡学校间存在明显失衡。农村因地处偏远，交通不便，社会关注度低，获得的政府资源有限，即便有政策支持，也难以吸引优质师资与社会资源。相比之下，城区小学则能凭借其地理位置与品牌优势，吸引更多政府资源倾斜，还能整合家长资源开展丰富多样的课后服务课程，进一步拉大城乡教育资源差距，阻碍“双减”政策在全区均衡推进。

4.2.2 资源竞争与合作困境

学校、家庭和社会力量在争取政策资源时存在竞争关系。学校希望获取更多财政资金用于改善教学条件、开展特色课后服务；家庭则期望通过家长委员会影响学校决策，为自己孩子争取更优质的教育资源，如在课程选择、教师分配上获得特殊待遇。社会力量在参与课后服务时，也会考虑投入产出比，优先选择生源优质、交通便利的城区学校合作，导致城郊普通校缺乏吸引力，难以与城区校竞争社会资源，在课后服务质量提升上举步维艰。

4.3 外部事件冲击下的政策偏离

4.3.1 社会舆论导向偏差

社会舆论对“双减”政策的解读与传播，在一定程度上影响了各联盟的行动。部分媒体过度渲染“双减”可能导致学生学业荒废、未来升学迷茫等负面观点，引发家长群体的焦虑情绪升级。这种舆论导向使得家长联盟在面对“双减”政策时，行动更加谨慎，甚至出现抵制行为。一些家长在网络舆论影响下，不顾政策规定，私下为孩子联系“一对一”私教，导致校外培训“隐形变异”现象屡禁不止，严重偏离“双减”政策初衷。

4.3.2 突发教育事件影响

突发教育事件会打破政策执行的原有平衡。如某校外培训机构因违规经营导致学生安全事故，事件曝光后，引发社会广泛关注。政府联盟为应对舆情，不得不加大对校外培训市场的监管力度，短期内将大量资源投入到整治行动中，一定程度上分散了对学校课后服务质量提升、家校社协同机制优化等其他“双减”重点工作的注意力。学校联盟则可能因担心类似事件发生在校园内，在组织课后服务活动时过于保守，减少户外活动、实践课程等项目，影响学生全面发展，使得政策执行出现临时性偏离。

5 倡导联盟框架下罗湖区“双减”政策执行困境的原因

5.1 信念体系差异的根源：多元主体认知逻辑的固化与冲突

5.1.1 深层核心信念的路径依赖

政府联盟的“教育公平”信念源于公共治理的价值追求，其形成与国家“立德树人”教育方针、区域教育均衡发展战略直接相关。罗湖区作为改革开放先行区，长期致力于破解“教育内卷”，这种政策惯性使其将“双减”视为重构教育生态的关键抓手。而家长联盟的“升学优先”信念则根植于三重现实逻辑：一是科举文化影响下的“学历崇拜”传统，二是社会竞争加剧带来的“阶层焦虑”，三是中考、高考选拔机制尚未根本改变的“现实约束”。多数家长仍过度关注“区内统考排名”，这种认知差异本质是公共价值与个体理性的冲突。

5.1.2 政策核心信念的利益驱动

学校联盟的“减负与保绩平衡”信念，实质是教育评价体系与政策目标的张力体现。当前罗湖区对学校的考核仍以“升学率”“优质生源保有率”为隐性指标，部分城区优质学校虽响应“双减”，但通过“隐性加练”维持竞争优势，反映出学校在“政策合规”与“生存发展”间的两难。校外培训机构联盟的“利益至上”信念，则源于资本逻辑的路径依赖，这本质是逐利动机对政策监管的规避，而转型后非学科市场的饱和（罗湖区非学科机构超200家）进一步加剧了其对“隐性培训”的依赖。

5.1.3 次要信念的信息不对称

作业时长、课程设置等执行细节的分歧，源于政策信息传递的“层级过滤”。政府联盟通过行政文件传达标准，但学校教师因缺乏对“作业设计科学性”的专业培训，导致执行中出现“机械减时”或“暗中增负”。家长群体内部的认知分化，则与教育素养差异相关：高学历家长更易理解“素质教育”价值，而低学历家长因信息获取渠道有限，对课后服务的期待仍停留在“作业辅导”层面。

5.2 资源博弈的本质：分配机制失衡与利益协同缺位

5.2.1 资源禀赋差异的结构性根源

城乡资源失衡是区域发展不均衡的产物。罗湖区城区学校依托“区位优势-家长资源-政策倾斜”形成良性循环：政府将70%的课后服务经费投向城区，高学历家长提供“博士讲堂”等免费资源，社会机构因“生源质量高”主动合作。而农村学校陷入“资源匮乏—吸引力弱—更匮乏”的恶性循环：政府投入的多媒体设备因教师数字素养不足被闲置，社会机构因“运营成本高于收益”拒绝入驻，这种差异本质是城乡二元结构在教育领域的投射。

5.2.2 资源竞争的利益逻辑主导

社会力量参与的“选择性合作”源于市场理性。培训机构转型后优先服务高收入家庭，是因为这类群体支付能力强；企业捐赠倾向城区校，是看重其品牌曝光价值。此外，家长联盟的“资源争夺”则体现为获取更多优质课程资源，加剧“马太效应”。

5.2.3 资源合作的机制性障碍

“校家社政”协同中的低效，源于缺乏“利益共享—责任共担”的制度化设计。学校与社会机构的合作多为“短期项目制”，未建立长期利益绑定机制；家长参与学校管理的渠道虽存在，但因缺乏“参与培训”，实际沦为“形式化投票”。政府虽搭建了联席会议平台，但对分歧的调解缺乏强制力，如家长与学校在作业量上的争议常无明确结论，导致资源整合难以落地。

5.3 外部事件冲击的传导：系统韧性不足与应对失序

5.3.1 社会舆论偏差的生成机制

负面舆论的扩散源于“信息茧房”与“焦虑放大”效应。部分媒体为吸引流量，刻意放大“双减后成绩下滑”的个案，而政府联盟的正面宣传因缺乏“故事化表达”难以触达家长。家长群体在“升学焦虑”的驱动下，更易接受负面信息，形成“宁可信其有”的认知，进而催生对隐形培训的需求。

5.3.2 突发事故应对的资源错配

突发教育事件的应对失序，反映政策子系统的“应急韧性不足”。当某机构违规导致安全事故时，政府联盟的“舆情优先”逻辑使其将80%的监管资源投向“查处隐形培训”，但对学校课后服务的支持出现滞后；学校联盟的“风险规避”行为，则是当前考核体系中“不出事”是底线，导致实践课程因“怕担责”被削减，这种“应激反应”本质是激励机制失衡的结果。

6 倡导联盟框架下“双减”政策执行困境的对策

6.1 重塑信念共识，弥合认知鸿沟

6.1.1 构建多维政策解读体系

政府联盟联合教育智库、媒体平台，针对不同主体设计差异化宣传方案。首先，面向家长群体，制作“双减政策与升学关联”动画短片，以近年中考改革案例直观展示素质教育对升学的正向作用；其次，对教师开展“作业设计与减负增效”专题培训，通过罗湖区等试点校的分层作业优秀案例，破除“减作业即降质量”的误区；最后，针对社会机构，召开转型政策说明会，详细解读非学科培训的扶持政策与市场前景。

6.1.2 推动政策取向学习实践

设立“校家社”联合学习平台，组织家长代表赴北京、上海等“双减”成效显著地区实地考察，直观感受素质教育对学生成长的积极影响；开展“教师-家长对话沙龙”，围绕“如何在减负中提升学习能力”等议题进行深度研讨；此外，鼓励社会机构与学校联合开发课程，如机构可与学校合作将“研学旅行”与学科知识自然融合，在实践中实现政策核心信念的调整。

6.1.3 优化教育评价导向

罗湖区教育局建立“学生综合发展指数”评价体系，弱化单一成绩指标，增加创新能力、实践能力等维度权重；同时，将学校考核重点转向“政策执行合规性”与“学生满意度”，对积极落实“双减”且成效显著的学校给予专项奖励，引导学校从“隐性加负”转向“内涵提质”。

6.2 优化资源配置，破解分配失衡

6.2.1 实施城乡资源精准补给

设立农村教育专项基金，按每生每年1500元标准为农村校提供课后服务补贴，重点用于师资引进与设施升级；此外，建立“城乡学校结对帮扶”长效机制，城区优质校与农村学共享课程资源、师资培训计划，实现优质资源跨区域流动；同时，出台社会力量参与农村教育激励政策，对在农村校开展公益课程的机构给予税收减免与宣传推广支持。

6.2.2 构建资源协同共享机制

升级“罗湖教育资源共享平台”，开发智能匹配系统，根据学校需求与社会资源特点进行精准对接；建立家长资源库，对有专业技能的家长进行分类登记，规范其参与学校教学的流程与责任；此外，设立“校家社合作创新奖”，对在资源整合中表现突出的主体给予表彰与资金奖励，激发各方合作积极性。

6.2.3 拓宽资源多元供给渠道

鼓励企业通过“冠名赞助”“课程定制”等方式参与课后服务，如科技企业可为学校捐赠智能教学设备并开设编程课程；此外，引导社会组织设立“双减公益基金”，用于资助农村校特色课程开发；探索“教育券”制度，家长可根据孩子需求选择社会机构课程，凭券抵扣部分费用，促进市场良性竞争。

6.3 完善互动机制，增强系统韧性

6.3.1 强化协同治理制度保障

成立由区政府牵头，教育、财政、市场监管等部门及学校、家长、社会代表共同参与的“双减政策执行委员会”，明确各方职责与议事规则；同时，制定罗湖区“校家社政”协同育人实施细则，细化家长参与学校管理的权利与义务、社会机构准入与退出标准等内容，增强政策执行刚性。

6.3.2 搭建高效沟通反馈平台

开发“罗湖教育协同”App，设置政策咨询、意见反馈、资源共享等功能模块，实现政府、学校、家庭、社会的实时互动；建立“校长—家长直通车”机制，校长每周固定时间在线解答家长疑问；设立社会监督热线，鼓励公众对违规培训、资源分配不公等问题进行举报，及时处理并公开结果。

6.3.3 提升系统应急响应能力

制定“双减政策执行风险预案”，针对舆情危机、安全事故等突发情况明确处置流程与责任分工；建立“校家社政”应急联动机制，如发生校外培训安全事故时，教育部门负责学生安置与心理疏导，市场监管部门迅速开展查处，家长委员会协助信息沟通；定期组织应急演练，提高各方协同应对能力。

7 结语

本文基于倡导联盟框架，以罗湖区“校家社政”模式为案例，剖析“双减”政策执行困境及成因。研究发现，政府、学校、家庭、社会力量四大联盟因信念体系差异、资源博弈及外部事件冲击，导致政策执行出现阻滞。针对上述问题，需通过重塑信念共识、优化资源配置、完善互动机制三维路径破解，为“双减”政策落地及教育协同治理提供理论与实践参考。

参考文献

[1] 劳凯声．“双减”政策的价值导向与实践挑战［J］．教育研究，2021（9）．

[2] 褚宏启．“双减”：教育供给侧改革的关键举措［J］．北京大学教育评论，2022（2）.

[3] 范国睿．教育政策的倡导联盟与政策变迁［J］．教育研究，2021（5）．

[4] 郅庭瑾．“双减” 政策执行中的联盟博弈与路径优化［J］．华东师范大学学报（教育科学版），2023（1）．

[5] 中共中央办公厅，国务院办公厅．关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见［Z］．2021-07．

[6] 深圳市罗湖区教育局．罗湖区“校家社政”协同育人实施细则［Z］．2022．

[7] 深圳市罗湖区教育局．2023年罗湖区“双减”政策执行年度报告［EB/OL］．［2026-06-15］．http://jyj.sz.gov.cn,2023．

[8] Ravitch D．The Death and Life of the Great American School System ［M］．New York: Basic Books，2013．

[9] Sung J．韩国教育平准化政策的执行困境与启示［J］．比较教育研究，2019（6）.

[10] 萨巴蒂尔 P．政策过程理论［M］．彭宗超，译．北京：中国人民大学出版社，2012．