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1 引言

20世纪20年代是近代东亚国际秩序重构的重要时期。第一次世界大战结束后，以华盛顿会议为标志形成的国际协调机制在一定程度上限制了列强传统的势力范围竞争模式，中国国内则伴随着民族主义运动的发展不断掀起废除不平等条约和收回国家主权的浪潮。在这一背景下，关税自主问题逐渐成为中国对外交涉的核心议题之一。长期以来，中国海关税则受列强协定制度约束，关税主权遭到严重削弱。随着北京政府后期以及国民革命时期收回利权运动的深入发展，实现关税自主不仅成为中国经济主权恢复的重要目标，也成为检验列强对华政策调整程度的重要标志。

作为当时在华利益最为重要的列强之一，日本对中国关税自主问题的态度尤为值得关注。币原喜重郎出任日本外相后，推行以协调外交、经济合作为主要特征的“币原外交”，主张以和平外交维护日本的国际地位，同时保障日本在华经济权益。在北京特别关税会议期间，日本一方面承认中国恢复关税自主具有一定的合理性，另一方面又通过外交谈判限制中国关税改革的速度和范围，力图在维护华盛顿体系的基础上确保日本在华利益不受损害。这种看似温和、实则维护既得利益的外交政策，充分体现了币原外交的现实主义特征。目前，国内外学术界关于币原外交的研究主要集中于其对华政策的内容、协调外交的形成过程以及华盛顿体系背景等方面，［1-4］而对于日本如何应对中国关税自主运动，尤其将该议题作为日本经济外交重要环节、借以考察币原外交运作逻辑的相关研究相对不足。因此，北京特别关税会议既是中国关税自主运动由原则承认走向实际实施的关键转折点，对日本而言，也是币原外交处理中国民族主义高涨与维护日本在华利益之间矛盾的重要实践，使得北京特别关税会议成为考察币原外交实质的重要个案。以北京特别关税会议为研究个案，不仅有助于深化对日本对华外交政策的认识，也能够进一步揭示币原外交在处理中国民族主义高涨与日本在华利益之间所采取的外交策略及其实质。

本文以日本外交文书和中华民国时期外交文献等资料为主要研究文献，围绕北京特别关税会议这一研究中心，在梳理中国关税自主运动兴起背景的基础上，分析日本在会议中的政策主张及应对措施，进一步探讨币原外交对中国关税自主运动的深层逻辑及其历史影响，以期更全面地理解20世纪20年代日本对华外交政策的特点及其局限性。

2 “一战”后中国关税自主诉求的勃兴

中国近代关税问题的产生与晚清不平等条约体系密切相关。1858年《天津条约》签订后，协定关税制度正式确立，中国海关税率须经列强同意方可调整。1901年《辛丑条约》签署后，列强又以海关税收抵押战争赔款的方式，进一步强化了对华财政管控。1921至1922年华盛顿会议上，中国代表团提出恢复关税自主的要求，经过各国协商，会议期间签署的《九国间关于中国事件应适用各原则及政策之条约》（即《九国公约》）重申尊重中国主权、独立及领土完整原则，与《九国公约》同时达成的《关于中国关税税则之条约》则直接涉及关税问题。根据会议决定，中国进口税率由原有水平适当提高，并计划召开关税特别会议研究进一步改革方案。[5]尽管列强仍然拒绝立即承认中国完全关税自主，但这是自协定关税制度确立之后，中国关税问题首次被纳入多边国际谈判框架。

中国共产党与国民党革命派均积极领导、推动废除不平等条约、争取关税自主的反帝爱国运动，立场坚定、态度鲜明。1922年，中共二大明确提出“改正协定关税制”的要求，[6]1923年，中共三大将“取消帝国主义列强与中国所订一切不平等条约”确立为最低奋斗目标。［7］国民党经历多次对列强失望后，孙中山于1923年《中国国民党宣言》中提出“力图改正条约，恢复我国国际上自由平等之地位”的奋斗目标。[8]

1923年的关余斗争将关税自主诉求从宣言转化为具体行动。所谓关余，即海关税收扣除赔款外债后的剩余款，本属国家财源，却因海关由外籍税务司控制，解送权落入列强手中。1923年9月，广州政府照会北京公使团，宣示“关税余款之处置及使用，乃纯为中国内政问题”，若遭拒绝，将诉诸最后手段。[9]面对列强武力威胁，孙中山公开表示“彼力不足与抗，然为四大强国压倒，虽败亦荣”[10]。最终因列强担心与广州政府强硬对抗会损害自身利益，由美国公使调停，1924年4月公使团同意拨付关余。这一斗争证明炮舰政策并非不可战胜，为后续关税自主斗争作铺垫。

而这样的斗争不仅在官方的对外外交上，也同样在群众中表达着废除不平等条约的诉求。五四运动以来，废除不平等条约逐渐成为社会各界的共同诉求，民间群众运动、社会团体发挥着不可忽视的力量。1923年关余斗争中，广州各界2万余人集会示威，广东工会联合会、新学生社等70多个团体持续抗议，迫使列强内部出现裂痕。[11]1925年五卅惨案将废除不平等条约诉求推向全国性高潮。上海总工会、上海各路商界总联合会、学生联合会等组织在联合宣言中指出，惨案原因之一是“治外法权之存在，使无故被杀工人，与被捕学生，均不得诉之公道”，并提出收回会审公廨、取消领事裁判权等13项条件。[12]废除不平等条约的呼声席卷全国，这种自下而上的民族运动浪潮，为后续的关税自主运动创造了不可或缺的社会条件。

3 关税特别会议的召开与日本的应对方针

国内关税自主诉求持续高涨，叠加1925年五卅运动引发全国反帝浪潮，1925年6月24日，北京政府向各国驻华公使团提出了修约照会，列强也意识到中国民众反帝情绪持续发酵、社会舆论已然失控，于是美国国务卿凯洛格于7月向各国提出尽快召开关税特别会议和法权会议的建议，8月5日九国公约签字国终于在华盛顿交换了各有关条约的批准书，召开关税会议的最后障碍至此消除。

北京政府随即展开紧锣密鼓的筹备工作，9月23日批准颁布了《关税自主办法大纲》，核心内容包括实行关税自主、自行裁撤厘金、自定出口税税则等，实际上是对华盛顿条约框架的超越。1925年10月26日，关税特别会议在北京中南海居仁堂正式开幕，次日分成三个委员会，分别讨论关税自主与裁厘、过渡时期附加税，以及其他相关事项。

日本在会议正式召开之前便确定了与会的方针。1925年10月13日，加藤高明内阁基于外务省原案，在阁议上决定了《关于中国关税特别会议的一般方针》：在形式上承认中国关税自主原则的同时，必须以“移行期間ノ経過的措置”与“条約上ノ既得権益を保全”为条件，这一阁议决定构成此后日本一切谈判动作的最高决策原点。[13]该方针的概要于10月26日关税会议开幕式上由日方全权代表日置益发表演说后，逐次向各国说明，日本在会议伊始即强调尊重中国主权，并明确预定承认中国将来的关税自主权。在此前提下，将应对方针分为以下三个阶段：

第一阶段：依据《关于中国关税税则之条约》第三条规定的暂定措施，实施2.5%附加税（此阶段不以厘金废止为条件）。

第二阶段：自第一阶段落地实施起2～5年后，至10～15年间，作为正式承认关税自主权前的暂定措施，实施2.5%以上的附加税（以厘金废止及暂定规定为条件；税率采用国定税率与协定税率并用，或平均12.5%的差等税率）。

第三阶段：暂行期间结束后，在中国满足日方追加的各项配套条件的前提下，正式承认中国完整的关税自主权。［14］

这一方针的具体行动便是在10月30日的第一委员会提出的关税自主提案上，王正廷要求各国正式声明尊重关税自主，将裁废厘金与国定关税定率同时实行但至迟不过1929年1月1日，并规定了过渡期的附加税税率。面对这一提案，日本一方面表示承认中国应享有完全的关税自主的原则，另一方面又提出中国国定关税条例的实行须于中国裁撤厘金后才能实施，在过渡期内中国需要与有关国家协商缔结互惠的新约以替代现行关税条约，新约将与中国的国定税率同时实行。[15]其决策核心在于将关税自主与裁撤厘金捆绑在一起作为先决条件，而只要军阀割据继续存在厘金就无法取消，中国的关税自主将始终是一句无法实现的空话。可以看出日本对于关税会议的方针特点是，关税自主权的承认被推迟到遥远的未来，且以厘金废除为严格条件，并且过渡期内的增税也被严格限制。

日本的整套方案恪守华盛顿条约体系，把关税自主权的承认与厘金废除紧密捆绑，对附加税上调持消极抵制立场。11月6日讨论过渡时期增收附加税问题的第二委员会召开第一次会议，王正廷提出了《中国关于进口货物征收临时附加税税率的提案》及附属文件，重申了中国政府对于普通商品征收5%、对奢侈品征收20%～30%附加税；同时指出，华盛顿会议议定的附加税标准搁置近四年之久而未实行，彼时国内局势、财政窘迫程度均远超过华盛顿会议时期。因此，中国不得不暂时提高附加税。［16］

但是在附加税谈判中，当中国方面在会议上正式提出将附加税提高至五分的提案（普通输入品5%），并要求日方对此提案进行详细说明时，日本的态度尤为强硬。日方认为，作为暂行措施，应维持华盛顿会议确定的二分五厘（2.5%）附加税，声称这是“获得确实结果的最可靠方法”，当中方频繁要求日方对5%提案进行说明时，日方在会议上回答“别无其他提案”，实质上拒绝了中方的5%附加税的要求，同时日方指出，中国中央银行状况不佳、厘金撤废的提议期限过短，且该方案执行困难多……认为应以适当方法处理，而不应急于提高至5%。其实质便是不愿提高税率，并将谈判的矛盾矛头指向中国自身弊端，再次将厘金问题与附加税挂钩，拖延增税的进度。

除了普通商品的税率，对于甲种奢侈品（烟酒）征收货值30%的附加税，日方同样持反对意见。尽管王正廷指出各国都对烟酒课以重税（如日本烟税为货值的335%，英国烟叶税为465%，烟丝税为500%，白兰地酒税为800%），中国各省现在所收的本国烟酒税也有达80%以上的，而外国烟酒只交纳5%的进口税和2.5%的子口税便可行销内地，这实在太欠公允，[17]但日本仍消极反对。最开始日本方面认为，考虑到中国财政穷困及撤废厘金、整理借款、补充政费等必要，中方提出的对奢侈品征收超过5%的更高附加税，可以作为“暂行短期间”措施予以接受。而在次日11月7日的报告中，日本方面就烟酒类奢侈品的税率又补充了具体立场，日本承认对烟酒等奢侈品课以重税是各国通例，并不反对中方对这类商品征收高附加税。但日方明确批评中国现行制度对国产烟酒给予折扣，而对外国烟酒征收高额税率的做法是“颇不公平”的。这意味着日本接受对奢侈品征收更高附加税的前提是：高税率应公平适用于中外同类商品，而非仅对外国商品加重税。[18]其时日本对华输入的商品额已超过其他各国占据了第一位，增加附加税自然对日本商品的影响最大，因此日本对中国增税提案的意见尤为强烈。

按照会议程序，除去关税（附加税）税率讨论外，还将继续讨论过渡时期的附加税的用途问题。同税率问题一样，税款用途问题也是中国内政问题，讨论税款的用途实际上是对中国内政的干涉，但是北京政府急于获得税款，因此便不与列强争辩，企图获得列强好感。11月13日，中国代表在用途委员会上提出了《中国代表团关于临时附加税用途之宣言》，将附加税款分别用于裁厘抵补、国家建设、内外债清理以及中央行政补助四部分。［19］日本方面对于北京政府提出的用途宣言表示了异议，对附加税的用途提出严格限制。在11月21日的“裁厘以外用途”专门委员会第一次会议上，英、日等国委员要求中方在整理开始前提出包括交通部关系及内债在内的全部债务表，特别强调本会主要目的在于恢复中国政府对内对外信用，附加税增加额应首要用于整理中国无确实担保之内外债。[20]同时芳泽谦吉11月24日在债务整理非正式会合上披露，日本拟以关税为担保发行长期低利整理公债，用以换回旧债权。[21]对于其他用途，对于厘金补偿问题表示认可，对把增收用于一般建设及政费日方更是持消极态度，币原训令亦主张行政费可由缓付案等其他财源支应，不必依赖附加税增收。[22]日本要求首先使用附加税清理外债和发行联合债券以换回旧债，这实际上是要为西原借款之类的无担保借款争得拨款偿还。

随着军阀之间战争的重新爆发和广州国民政府的北伐，使得政局动荡不安，关税会议一直处于停摆状态，北京政府不得不表示会议无限期休会，关税会议至此也已告终。虽然关税会议未完成，但是其过程反映着我国对于关税自主所做出的努力，尤其是1925年11月19日关税第二委员会通过了小组委员会提出的《关税自主案》，[23]为以后中国最终实现关税自主提供了最基本的依据。除此之外，本次关税会议的过程，也可以看出以日本为代表的列强在中国关税自主问题上的外交实质。

4 日本应对中国关税自主诉求的深层逻辑

日本在关税会议中出台的各项谈判政策，并非单纯由个别外交官员的理念变化所致，而是战后国际秩序重构、日本国内经济社会转型共同作用的结果。第一次世界大战结束后，日本虽然跻身战胜国行列，但其国际地位与实际实力之间的矛盾却日益突出。一方面，日本借助战争机遇扩大了在中国的经济和政治影响；另一方面，美国经济实力迅速上升并重新介入东亚事务，日本在远东地区所面临的战略压力明显增加。华盛顿会议的召开标志着战后国际关系进入新的调整阶段，通过海军裁军条约、四国条约和《九国公约》等一系列国际安排，日本在大战期间获得的部分优势地位受到限制。尤其是在中国问题上，会议所确认的“门户开放”和“机会均等”原则，事实上否定了日本独占中国市场和建立排他性势力范围的可能性。与此同时，日英同盟与日俄同盟的相继瓦解，也加重了日本在日美矛盾日益严峻背景下的国际孤立。尽管日本并未放弃其在中国东北及华北地区的特殊利益，但战后国际社会对于公开侵略和领土扩张的容忍度明显下降，继续依靠武力扩张和外交胁迫维持既有权益的成本已经显著提高。在此情况下，日本外交政策开始出现由强制扩张向协调竞争转变的
趋势。［24］

除国际秩序的约束外，日本经济结构的深刻变化构成其政策调整更为直接的动因。第一次世界大战期间，日本工业生产迅速增长，对外贸易规模显著扩大，到20世纪20年代，日本经济对于海外市场和国际贸易的依赖程度明显提高，但在国际经济关系中却处于明显的不利地位，尤其是对竞争对手美国的严重依附。20世纪20年代美国吸收了日本出口总额的40%左右，在日本轻工业中占主导地位的纤维生产（主要指生丝、棉纱和棉织品），其最主要的出口对象也是美国，其中生丝出口的95%都面向美国市场；[25]与此相反，美国不仅是日本最大的进口市场，20年代日本进口商品总额的30%左右来自美国，而日本在美国进口贸易总额中所占的比率只有9.5%，对美出口更是仅占5.3%。[26]因此，为了弥补其对美贸易中的巨大赤字，形成对亚洲市场尤其是中国市场出口工业品的贸易优势就显得尤为重要。据中国海关统计，1926年中国自日本进口额已占中国进口总额的30%，日本对华输入商品额超过其他各国占据第一位，[27]中国市场对于日本经济的分量由此可见一斑。如果继续沿用大战期间以军事力量和政治控制为基础的对华政策，不仅容易激化中国社会的反日情绪、损害日本企业在中国市场的长期利益，其他列强还可能以此为借口将日本排挤出中国市场、瓜分日本在华利益。因此，对于越来越多的日本工商界人士而言，通过稳定国际环境和扩大经济合作维护海外利益，比依赖军事扩张更符合现实需要。

需要指出的是，国际协调并不意味着放弃对华利益。事实上，币原外交时期日本政府始终将维护大陆权益作为外交决策的重要目标，其变化主要体现在实现方式上：与此前依赖驻军、政治干预和特殊条约权利不同，日本开始更加重视利用贸易、投资、金融贷款，以及企业经营等经济手段扩大影响。换言之，日本并非放弃对中国的利益追求，而是试图通过更加符合华盛顿体系规则的方式实现既有目标。第一次世界大战结束后，日本资本输出能力有所增强，对华经济活动逐渐由商品输出向投资经营并重方向发展；对于部分日本决策者而言，中国市场的开放程度和经济发展水平比维持若干政治特权更具现实意义，如果中国经济能够保持增长，日本企业完全可以通过市场竞争获得利益，而不必过度依赖不平等条约赋予的特殊地位。因此，在一些涉及中国主权要求的问题上，日本开始表现出有限妥协的倾向。［28］

然而，这种政策调整始终存在明显局限。首先，日本政府并未否认自身在中国拥有“特殊利益”的传统立场，无论南满铁路权益、东北经济利益，还是在华投资安全问题，均被视为日本国家利益的重要组成部分；其次，军部、关东军等保守势力始终固守以侵略、控制中国为核心的大陆扩张政策，对于任何可能削弱日本特殊地位的改革持怀疑甚至反对态度。虽然支持扩大中日经济合作，但其根本目标仍然是获取更多商业利益，而非真正承认中日平等关系。因此，所谓国际协调外交从一开始便建立在维护既有利益的前提之上，其调整范围和改革深度都受到严格限制。这种内在矛盾在中国关税自主问题上表现得尤为突出：从国际环境看，关税自主已经成为中国民族主义运动的重要诉求，日本若公开反对，势必加剧外交孤立并刺激中国社会的反日情绪；但从经济利益角度看，关税提高又直接影响日本商品在中国市场的竞争优势——其时日本对华输入已居各国首位，附加税的每一分提高，首当其冲者皆为日货。如何在这两种目标之间寻求平衡，成为币原外交时期日本对华政策面临的重要课题。本文第二部分所述日本在关税会议上的种种举措——阁议方针中将关税自主权的承认推迟至遥远的未来、以厘金废除为严格先决条件、对五分附加税与烟酒重税的要求持消极态度，并要求将增收税款优先用于整理包括西原借款在内的无担保外债……正是这一矛盾在谈判层面的具体展开：承认原则以顺应国际协调的潮流，设置条件以守护既得的经济利益，所谓“不干涉”的温和表象之下，是对在华经济特权毫不含糊的维护。

从更长时段来看，关税自主问题的发展过程实际上预示着币原外交所面临的困境。币原外交试图在国际协调原则与日本特殊利益之间维持平衡：一方面，日本需要顺应华盛顿体系的发展趋势，通过合作和谈判维护国际形象；另一方面，又不愿放弃长期以来形成的在华利益结构。这种双重目标在短期内具有一定现实合理性，但从根本上说却难以长期共存。随着中国民族主义运动不断发展，中日双方围绕主权问题的分歧日益突出——对于中国而言，关税自主只是废除不平等条约体系的重要一步；而对于日本而言，关税改革则意味着既有利益体系可能受到进一步冲击。双方目标差异决定了单纯依靠有限让步难以真正化解矛盾。1928年以后，随着济南事件发生以及日本国内军部势力影响不断扩大，币原外交逐渐失去主导地位，此后日本对华政策重新走向强硬，东北问题、关税问题以及其他权益问题之间的联系日益紧密。1931年东北关税自主争端的出现，实际上反映出此前通过协商方式维持的平衡已经难以继续维系，中日围绕关税主权与特殊利益之间的矛盾，在“九一八事变”前夕已经发展成为影响东北局势的重要因素之一。

因此，从历史发展的角度看，币原外交时期日本对中国关税自主的有限承认虽然在一定时期内缓和了矛盾，但并未改变中日关系中主权诉求与帝国利益之间的根本冲突。这一政策既不是传统强硬外交的简单延续，也不是对中国主权要求的真正认同，而是在国际协调与利益维护之间进行有限调整的结果：其政策实践反映出日本试图通过适应华盛顿体系和中国民族主义发展的现实趋势来维护在华利益，但由于始终未能突破不平等条约体系下的利益格局，最终难以回应中国社会对于主权平等和废除不平等条约的根本诉求。关税自主问题的发展轨迹，既体现了币原外交的阶段性成果，也揭示了其最终难以持续的历史原因，其所折射出的，正是币原外交在历史转型时期所具有的复杂性及其难以克服的内在局限，最终这样无法摆脱帝国主义核心的外交模式也随着军国主义在日本国内的兴起而被逐渐取代。

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