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1 法社会学对节能法律制度的价值

1.1 方向价值

法社会学注重法律的社会性，旨在通过研究社会中的事实，探索法律的性质、功能和终极目标[1]。2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表讲话，宣布中国将力争于2030年前达到碳排放峰值，努力争取2060年前实现碳中和。而双碳问题的核心是降低CO2的强度与总量[2]。法社会学分析通过对“双碳”政策的把握，为节能法律制度发展锚定了方向。因此，节能法律需要从法律性质、功能与目标等层面对上述社会事实予以回应。首先，从性质回应来看，节能法律是对“双碳”预期目标的推进型法律，应当具有促进性与前瞻性，在规范中侧重对节能前沿技术、领跑标准的推进。换言之，节能法律不应当局限于对落后产能的惩罚，还要充分表达对未来能源利用方向的倡导。与此同时，“双碳”问题的核心仍在温室气体控制，节能法律也必须体现行政干预性与行政指导性的属性。从功能回应来看，实现“双碳”目标需要依赖前沿技术这架马车的带动，因此，节能法律的激励功能必不可少。但是对于节能技术的滥用、高能耗企业违反节能标准及节能市场违法等需要法律给予消极评价的行为，需要节能法律发挥强制功能，提升法律的约束力。但是片面的强制功能无法真正推进落后产能转型，相反可能引发产业秩序动荡。因此，法律应坚持其内部蕴含的维护社会稳定的价值属性，充分发挥指导功能，推进新质生产力向高耗能产业铺开，保障高耗能产业从根本上降低能耗。

与此同时，法社会学分析讲究法益分析的方法，意味着判断行为合法还是违法、是否应当受到法律保护，是否具有法律上的意义，特定的法益是如何在相关的社会主体之间分配的，各法律关系主体享有何种权利或权力，应该履行何种法律义务，必须承担什么样的法律责任等[3]。节能法律的意义自然是对节约能源社会关系的合法性展开评估，对应当受到法律保护的法益予以宣示与保障，对应当予以制裁的行为予以制裁。节能法律意义的另一层内涵则体现在节能制度中的权利（权力）、义务及责任的配置，尤其是优化对于权利（权力）与责任的分配，丰富私主体权利内容，使企业与公民切实拥有参与节能法治发展的治理地位，打破政府一元主导的“单一控制论”束缚。

1.2 工具价值

法社会学对法学研究的贡献是系统性的，其不仅可以利用社会事实探索法律，揭示社会事实与法律的关系，明晰法律的发展方向，也应当可以利用社会学理论解决法律问题，为法律完善提供工具。学界已有相当一部分学者正在从事这项工作，有学者利用社会系统论思维解决“双碳”目标的法律对策[4]，也有学者利用多元共治思维分析“双碳”目标的治理逻辑与路径[5]。无论利用何种社会学分析逻辑解决法学相关问题，社会学在法学领域的工具化适用已然逐渐普及。而在节能法律制度这一具备充分面向社会的法学议题，社会学解决策略也可以应用于节能制度完善的研究之中。本文尝试在现有研究的基础上，聚焦于节能法律制度领域，总结法社会学对节能法律制度的功能意义，并利用法社会学功能解决节能法律制度暴露的问题。

2 能源节约法律促进“双碳”目标实现的制度表达

“双碳”目标蕴含在国家目标这一上位概念中，“碳达峰、碳中和”这一社会发展预期对能源节约法律的完善提出了更高要求，虽然国家目标为制度和法律提供了根本的发展方向[6]，但各类国家目标的实现仍然需要法律与制度予以规范化，本部分基于前文法社会学的价值引领，从节能法律制度出发，总结现有节能制度已在标准、排放控制、市场交易三方面展开的有益探索。其与“双碳”目标的契合性可从以下维度分析。

2.1 节能标准制度

节能标准制度作为导向与指南性质的制度类别，对其他节能制度的运行起到了指导性作用，也昭示整个节能制度体系框架中的工作方向与技术要求。2023年4月21日，国家标准化管理委员会、国家发展和改革委员会、工业和信息化部等十一部门联合印发《碳达峰碳中和标准体系建设指南》，其中节能标准作为“碳减排”子体系中的一项列明，这标志着节能标准已经融入“碳达峰、碳中和”标准体系中，预示着各类强制性节能标准均应以完成降碳任务为目标，节能工作正逐渐与碳排放控制领域耦合，绿色低碳节能标准体系正在逐渐形成。

2.2 碳排放双控制度

在排放控制制度中，先于碳排放双控的制度设计为能耗双控制度，但能耗双控制度在制度运行过程中逐渐暴露出制度设计不科学、阻碍可再生能源发展的问题，亟待更适应时代发展的制度安排予以纠偏。碳排放双控制度作为对能耗双控制度的承继制度，更加适应能源利用现状、政策导向以及现实需求。碳排放双控是指温室气体排放总量和强度控制[7]，其强调碳排放总量和强度“双控”，摒弃传统能源消耗的不科学定义，将控制对象精缩至“碳排放”，适应了新能源发展需求，同时超越了能耗双控制度无法与碳排放贡献相匹配的境况，完美契合了“双碳”目标对碳排放总量和强度双控制的核心任务。

2.3 碳排放权交易制度

目前碳排放权交易已经形成了基于项目的碳排放交易和基于配额的碳排放交易两大类别[8]，其中基于项目的碳排放权交易包括清洁发展机制（CDM）以及温室气体自愿减排交易，而全国温室气体自愿减排交易（CCER）也在2023年重启。碳排放权交易体系的形成以及在政策推动下的新兴涉碳交易市场的重启，表明我国碳排放交易市场正处在不断探索发展的过程中，新兴降碳项目的市场活力正在不断萌发。碳排放权交易的市场化规模与成熟程度的不断提升也将带动新兴绿色能源、碳汇项目的发展壮大。

3 现行能源节约法律所面临的问题

现行《节约能源法》最近一次较大修订是在2007年，近两次（2016年与2018年）只是进行了简单的修正。因此，《节约能源法》中的主体制度安排仍以2007年法律文本规定的内容为主，未能及时跟进政策发展方向。《节约能源法》中的制度安排严重不适应“双碳”工作发展需求，无法满足社会对法律调整新型社会关系的期待。具体来看，现行能源节约法律制度面临的问题主要包括如下方面。

3.1 推荐性制度的法律约束力低以致其推行受阻

节能领域推荐性制度是指突出少数节能先进典型用能企业和用能产品作为标杆，影响其他用能企业节能进度的一种激励性制度安排。而推荐性制度因其非强制属性，制度推进往往依赖企业的自觉性。虽然基于前文分析，满足社会期待的法律应当强调激励功能，但是缺乏向强制功能转化能力的激励手段规则会因缺乏预期的约束力而丧失权威性，无法达到激励性制度预期的法律效果。具言之，造成推荐性制度标准法律约束力低的原因主要包含两方面：一是制度特点被定义为推荐性，本身缺乏法律强制约束机制；二是推荐性制度缺乏向强制性制度转化的机制，造成推荐性制度身份的固化。能效“领跑者”制度作为推荐性制度的典型代表，基于其目前政策性规范的特征，缺乏法律上的强制性[9]。虽然规范制定者在探索能效“领跑者”制度转化为强制性节能标准制度的路径，但目前该制度在转化为强制性节能标准制度的机制上仍然缺乏法律依据。因此能效“领跑者”制度仍停留于政策的推荐性规范且不具备向强制性节能标准制度转化的地位，对用能主体缺乏约束力。而较低的法律约束力会使得制度实践效果大打折扣，无法实现制度设计目标，类似“领跑者”制度等缺乏法律约束力的制度即使具备规则表达，也仍无法实际解决实际问题，无法对能源行业产生结构性、根本性的影响。

3.2 节能法律制度的自洽性偏弱

节能法律制度满足社会期待的前提之一是法律内部要具备自洽性，这种自洽性既体现在节能法律制度内部的自洽，也体现在节能法律制度与其他环境法律制度的外部自洽。其中，内部自洽主要目的在于实现节能制度体系内规则协调，外部自洽则主要为了实现节能制度与环境法基本制度的衔接。但现有节能法律制度的内外自洽性均有待提升。

首先，在内部自洽层面。由于节能目标与能源利用现状的差异，不同时期均有各类节能制度被写入法律而具备了法律效力。虽然制度间的目标与内涵有所差异，但是聚焦于节能领域的相关制度在管理体制机制、监管手段与对象等方面会存在部分范畴的一致性，可能会产生制度效果重叠的问题。例如，能源消费总量控制下的用能权交易制度与“双碳”背景下的碳排放权交易制度在以下方面存在较大的相似性：其一，两者采取的控制方式均为总量控制方式，最终追求的目标也是减少化石能源的消耗[10]，因此，制度运行上两者具有高度的一致性。在未建立衔接机制的情况下，同时推行用能权交易制度与碳排放权交易制度会出现监管重叠、管理结论不一致等问题；其二，两者的监管主体具有高度的一致性，均为重点用能单位，因此，用能单位可能会负担两项制度的规制压力，面临较高的守法成本，甚至导致成本沿产业链条扩张至其他主体，增加全行业的成本负担。

其次，在外部自洽方面。自洽性偏弱主要体现在节能法律制度体系与环境法基本制度体系关联性不强，节能工作无法有效利用环境法律基本制度实现节能目标，且无法实现减污降碳的协同治理。具体体现在，环境影响评价制度中对用能单位的碳排放情况关注较少，无法利用环评制度在项目可行性研究阶段对碳排放超标的用能单位进行制度性制约；与此同时，污染物排放与碳排放许可制度分散独立，数据沟通与执法联动性较差，势必使得节能主管部门丧失了对重点用能单位监测执法的重要数据来源，增加执法成本、消磨执法积极性以及弱化执法效果。

3.3 节能制度运行欠缺多元主体参与治理

追溯国内法社会学的研究渊源，有一些不同于法学的范畴和概念体系被广泛应用于最初的法社会学研究中，像法律多元、社会分层、社会分工、社会组织、社会控制、职业等等[11]。而法律本身便具备社会指向性，社会学的研究方法可以被运用于法学研究语境中缓解单一法学研究方法的压力。因此，社会分工这一社会学概念自然应当成为法学领域对法律规则分析的新视角或新方法。法学领域内的社会分工研究意味着对既有权利（权力）义务体系的“重新洗牌”，一切权利（权力）义务的设定应当服务于社会良性分工的实现。而节能领域的良性社会分工应当是摆脱政府“一元控制论”的囚笼，探讨多元主体参与节能治理的可能性，但现有的节能制度中的权利义务设置并不满足这一图景：其一，《节约能源法》中的节能管理制度体系中政府仍然具有绝对话语权。企业、公众与服务机构等主体往往处于消极的义务主体或被激励主体的身份，并未被分配参与治理的权利。其二，不同节能领域的制度设计也鲜有规定政府以外的其他主体拥有至少参与决策的权利。究其原因，《节约能源法》的规则表达更倾向与彰显其管理法属性，这符合法律与传统法学“自上而下”的研究立场[3]，但是法社会学对于节能法律制度的思维贡献在于它为我们提供了一种“自下而上”的新视角，这一视角鼓励法学研究从私法主体的需求以及作用出发审视规则设计与国家义务设置。可以利用多元共治的方式有效扭转政府“单一控制论”造成的问题。

3.4 节能市场发展不健全

目前能源节约市场主要体现在节能服务市场以及碳排放交易市场两大市场中。在节能服务市场中，作为服务提供者的节能服务公司面临着启动资金不足、融资困难[12]等资金问题，与此同时，节能服务公司在全国地区分布不均匀，造成全国范围内节能服务市场发展的地域服务水平分布不均、整体服务水平较弱的局面。在碳排放交易市场领域，我们面临着碳排放交易一级市场规则不统一、二级市场法律规制不足以及调控和监管机制缺失的局面[13]。良性的能源节约市场可以为节能效果的全行业自觉实现注入活力，但目前我国的整体节能市场在参与主体能力、规则与监管措施方面均处于待完善阶段，市场参与主体的恶性竞争仍然存在。监管主体也未形成成熟的执法逻辑，因此，目前的节能市场无法通过成熟的市场化运营以及有序的市场秩序满足“双碳”目标的实现。

4 节能法律制度的完善策略：基于法社会学功能的发挥

针对推荐性制度约束力弱、制度自洽性不足、多元参与缺失、市场不健全四大问题，下文结合法社会学工具价值提出四方面完善策略。

4.1 探索推荐性制度适时向强制性制度转化的进路

面对推荐性制度约束力式微的情况，“动态竞争理论”这一社会学与管理学交融的研究工具可以成为破局的关键。动态竞争强调更为激烈的、存在所谓的周期性、不可预测和持续性的“创造性破坏”。这种“创造性破坏”能够完全毁灭使用现有主导技术的在位者，彻底改变行业内的竞争格局[14]。而推荐性标准约束力不强的关键就在于推荐性节能标准制度无法及时营造一个“创造性破坏”场景，打破“能效领跑者”与其他用能主体的平衡。打破平衡依靠高耗能用能单位的自觉并不现实，但是如果建立一个良性的社会督促与进步机制，在倡导性或鼓励性行业标杆逐步推广后及时使其上升为强制性标准，促进全行业节能标准的提升，进而更新现有领跑标准，则是当下最妥当的策略。对此，诸如能效“领跑者”制度中的一些推荐性工艺设备与产品目录或标准在逐步推广后，应当及时从能效“领跑者”制度中抽离，抽离出的这些工艺设备与产品所反映的能效数值应作为强制性标准向下约束高耗能企业。而空缺的领跑标准应由更高节能技术水平的工艺设备与产品所表达的标准补位，由政府视情况适时将其转化为强制性制度，以此类推，逐步提高全行业能效利用水平。实现“抽离—纳入”这一过程的重要手段就是名录制度的有效运用。我们不仅需要搭建分别满足强制性节能标准以及推荐性节能标准的产业、工艺或设备名录，同时应当建立目录动态调整机制，适时评估应当纳入强制性目录的工艺设备与产品，以工艺设备与产品为媒介逐步提升强制标准的门槛。

4.2 注重制度间自洽性的提升

法律制度难以自洽的原因之一在于规则对于外部政策环境的情势变更没有充分的把握，不同的制度依据可能早已发生不同的变化，但是规则因其运转的封闭性而未及时捕捉，进而造成制度堆叠。另一个原因可能是一类制度并未充分利用政策的刺激主动实现与其他制度的互动，导致制度间独立性较强，造成制度对立。对此可以调动社会学中的社会系统论辅助解决。社会系统论有助于决策者在宏观维度梳理、揭示我国环境政策与环境法律在环境治理实践中的激扰和互渡关系，并透过系统间的信息沟通和系统内的自我观察，进一步思考如何在系统、结构和功能层面实现环境政策与环境法律的良性耦合[4]。在节能制度层面，笔者认为也应分析最新环境政策对环境法律的影响，一来反思规范内不同制度的政策依据的变动，在节能法律制度体系内实现目标同步，达成内部自洽的目的；二来考量节能法律制度为满足政策需求体现的差距，促使规则制定者走出体系寻觅“他山之石”，实现法律系统间互动促进的外部自洽目的，进而实现节能制度的内外自洽，具体完善策略如下。

在内部自洽方面。规则自洽性的提升应密切关注政策的动向，2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），《意见》中指出要加强用能权交易与碳排放权交易衔接协调，结合全国碳排放权交易市场发展情况，推动各相关地区用能权交易试点有序退出，避免重复履约增加企业负担。再结合“十五五”时期我国要大力推进节能降碳从“能耗双控”转向“碳排放双控”的转变，节能制度的内部自洽就有了明确的发展方向。具体而言，应强化用能权交易标的的对接转化机制，以“碳排放量”作为节能与降碳的统一控制指标，以“碳排放配额”或“碳排放权”替代原有“用能权指标”，以“碳排放总量与强度”评价用能企业节能效果。避免多头交易市场控制的冗杂以及多元标准评估体系的混乱，降低企业因制度重叠而增加成本负担的风险。

在外部自洽方面。“双碳”政策下的能源节约任务时间紧、任务重，单一的节能法律体系无法满足现实需求，但“双碳”政策的激励为节能制度与环境基本制度的互动创造空间：首先，在生态环境标准制度中，应将温室气体排放总量与强度标准纳入生态环境标准体系之中，将碳评价指标作为生态环境标准体系中的重要客体，利用生态环境标准明确用能技术规范，提升基于“双碳”目标的碳排放标准的法律约束力与技术规范的地位层级；其次，在环境影响评价制度中，我们应将用能单位的碳排放情况纳入环评范围，以实现在能源产业的可行性研究阶段对碳排放进行有效控制；再次，在排污许可制度中探索将排污许可与碳排放许可合一的制度设计：一是，在许可准入过程中，对于污染物排放与碳排放进行合一评价；二是，整合法律文书，将碳排放嵌入排放许可制度中,实现碳排放和污染物排放 “一证式”管理[15]，同时整合信息管理平台，将碳排放情况纳入信息平台的公示内容中。最后，在国土空间规划制度中，应当明确将降碳目标作为国土空间规划编制、审批的重要内容[16]，依托国土空间规划的层级设计，强化纵向的审批评估与监督，压实各级政府主体责任，确保五级国土空间规划均能有效适应“双碳”目标 。

4.3 强化制度体系内多元共治能力

强化节能制度体系内多元共治能力，破除政府“一元控制论”的桎梏，充分发挥社会多元力量推进节能制度的运行，必然需要一个前提是明确各主体的职能或分工内容。原因在于多元共治并非各方主体力量的简单汇集，而是在明确职能定位的基础上展开协作和配合[17]，
若仅在抽象意义上宣示各方主体的权利而缺乏具体表达，多元共治也将流于形式，社会多元治理力量也无法完全发挥。具体而言，多元共治能力应明确政府、企业、服务机构以及公民四大主体在节能领域的职能定位，调整《节约能源法》篇章体例，分章节介绍各类主体在能源节约领域的权利与责任：其一，在政府一章中，仍然需要强调政府节能监管的主体责任，同时明确其节能监管与信息公开监管的职能；其二，在企业一章中，应明确其参与交易、披露信息、生产力革新与合规运营层面的职能。其中，参与交易主要是参与碳排放权交易、CCER交易，促进企业缓和减排过程中的配额履约压力。在披露信息层面，应明确企业的信息披露主体地位，鼓励企业自愿披露节能降碳信息。在生产力革新层面，鼓励企业结合新质生产力发展要求，建立灵活的组织结构和文化[18]，快速响应市场变化，及时总结“能效领跑者”的竞争优势，紧跟节能技术发展。在合规运营层面，发挥行政指导的作用，引导企业建立符合节能规范要求的经营与能源利用业务规则；其三，在服务机构一章中，明确服务机构的类别，厘清节能服务机构以及管理服务机构的职能差异；其四，在社会公众一章中，明确社会公众具有参与监督政府节能决策与企业节能任务完成情况的权利，同时也具有参与节能市场与节能低碳项目交易的权利。

4.4 规范节能市场，维护市场良性运转

我国的节能转型应该是阶梯转型，要从一元机制走向多元机制[19]。能源节约与能效管理的可持续性进展需要发挥政府和市场两方面的力量。而我国目前节能市场面临着诸如市场主体力量薄弱、财政补贴不足[12]、
市场规制体系不成熟、部分领域存在垄断经营等诸多问题。因此，在节能市场发展初期，政府应当充分扮演好“引导者”“支持者”和“规范者”的作用，一是通过设置专项基金、财政税收减免、碳交易价格优惠兜底，以及其他激励手段引导市场主体投入节能行业运营、碳排放权交易中，并搭建问题解决机制，保障节能市场与碳市场规模不断扩大、顺利运行；二是逐步完善市场规范与标准体系，合理评估新兴市场可能面临的问题，及时填补规则漏洞，并保持开放性的规则制定模式，随着市场运行不断完善规则；三是建立节能服务行业技术、审计、监督等标准体系，强化行业标准化建设[12]。其次，充分尊重交易与合同意思自治，对于节能服务机构与用能企业在平等协商的基础上签订的不违反法律、行政法规的各类别节能服务合同，技术服务机构与碳排放单位在平等协商的基础上签订的不违反法律、行政法规的各类别碳排放技术服务合同，企业之间在碳排放权交易市场达成的合法的碳排放权交易，政府应予充分的监管包容，维护节能服务机构与企业的节能市场主体地位或职能。最后，充分尊重社会组织与公众参与市场主体监督的职能，对社会组织与公众所反馈的企业高能耗问题，政府应举一反三，反思市场运行环节可能存在的违法问题。综上，节能服务市场与碳排放权交易市场均是具有社会面向的市场类型，应充分利用多元共治工具解决两类市场存在的运行阻力。

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