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1 引言

改革开放以来，随着工业化与城镇化的快速发展，我国面临城镇建设用地呈‘摊大饼’式的无序扩张问题，传统以行政指令和部门分割为特征的“空间管理”模式，难以有效应对空间利用中日益复杂的利益冲突与可持续发展诉求。在此背景下，国家治理理念发生深刻转型。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，“治理”由此从学术概念上升为国家战略主线。[1]这一制度转型，不仅体现了国家治理理念的深化，为空间治理的提出奠定了理论基础。2015年《生态文明体制改革总体方案》明确提出构建以“空间治理和空间结构优化”为核心的空间规划体系。[2]2016年，“十三五”规划纲要进一步提出建立由空间规划、用途管制与差异化绩效考核等构成的空间治理体系。[3]2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平”的远景目标。[4]此后，《全国国土规划纲要（2016—2030年）》《“十四五”新型城镇化实施方案》等文件进一步细化了空间治理的目标与路径、明确了国土空间规划、功能布局优化等具体治理任务。[5]由此，空间治理作为国家治理现代化在国土空间领域的具体实践，其战略地位日益凸显。

学术界也不断关注空间治理。传统上，空间议题主要属于地理学与建筑学的研究范畴。自20世纪70年代起，受社会科学“空间转向”的影响，空间研究逐渐跨越学科边界，成为社会学、政治学、经济学等多学科的共同焦点。[6]空间治理研究的跨学科特征，正是对这一趋势的反映。它不再局限于传统的土地规划或工程技术手段，而是关乎国家长远发展、社会公平与生态安全的综合性政治、经济与社会过程。

2 空间治理：一个双向构建的概念谱系

准确把握“空间治理”的概念，需从“空间”概念的演变、“空间”与“治理”的关联逻辑及其整合意涵三个层次展开。

2.1 空间的内涵及其演变：从物质容器到社会产物

空间既是客观存在的物质载体，也是社会关系与意义的集合体。在传统理解中，空间常被视为一种物理性的“容器”或“场所”，是事物存在与发生的背景，具有广延性与并存性，是地理学和几何学意义上的客观实体。随着社会科学理论的“空间转向”，空间的概念被重新定义与深化。列斐伏尔提出“（社会）空间是（社会的）产物”，强调空间并非静态或被动的存在，而是通过有目的的社会实践被不断生产与重构的产物。空间由此从纯粹的物质性或心理性范畴，扩展为具有社会属性的“社会空间”，它既是社会关系的载体，也是社会秩序建构的过程。因此，空间不仅是地理的、物理的，更是社会的、政治的，与生产方式、权力结构及文化意义紧密相连。

2.2 “空间”与“治理”的关联逻辑

空间治理涵盖两个基本维度：一是“在空间中的治理”，即将空间视为治理活动发生的背景与条件；二是“对空间的治理”，即把空间本身作为治理的对象与内容。两者共同构成了空间与治理之间的辩证关系。从历史演进来看，空间最初是形塑治理结构的重要因素。例如，领土、山川、边界等物理空间形态深刻影响了国家治理的方式与范围。随着治理实践的深入，空间与治理逐渐形成相互建构的关系：空间结构塑造治理的形态与路径，而治理行为又不断重构空间的秩序与功能。从理论源流上看，“空间治理”概念的形成主要沿着两条相互交织的路径演进。

2.2.1 空间的治理转向

空间的治理转向本质上是空间学科将其研究重心从物质形态拓展至其背后的社会权力与协调过程。这一转向始于20世纪60年代兴起的空间科学“社会—文化转向”。当时，在对技术理性与专家主义的批判浪潮中，人文思潮复兴，推动空间学科与社会科学深度交叉。

早期，列斐伏尔关于“空间是社会的产物”的论断，为理解空间的社会性与政治性奠定了基石。在实践领域，雅各布斯的《美国大城市的死与生》对精英主义城市规划进行了深刻批判，而保罗·达维多夫提出的“倡导性规划”则挑战了纯粹技术理性，强调规划应综合考量社会、经济、文化等价值维度。[1]

西方地理学也发生了“人文地理学的社会关联运动”，并逐渐吸纳西方马克思主义、后结构主义等理论，形成了“新文化地理学”。其研究焦点从传统的区域描述，转向关注空间中的文化生产、权力关系、空间正义与空间政治等现实社会问题。到20世纪80年代，随着新公共管理运动的兴起与多元主体的成长，空间作为公共资源，其管理方式从政府单一主导向多元参与、协商共治的“治理”模式转变，“空间治理”作为一个明确的研究范畴逐渐成形。1989年前后，“治理”概念及其理论研究的兴起，标志着“空间治理”作为一个明确的研究范畴正式成型。在中国，随着“国家治理现代化”改革的深化，“空间治理”概念2013年起开始受到学界广泛关注。刘卫东较早界定“空间治理”概念，提出规划体制、土地制度、户籍制度和财税体制是中国空间治理的四大手段，均具有明显的行政性，源于体制内上下级政府之间的协商。[1]

2.2.2 治理的空间转向

治理研究的“空间转向”，源于社会科学整体对空间维度的重新发现与理论吸纳。这一转变始于20世纪70年代，在哲学反思、学科交融与时空结构变迁的背景下，社会学、政治学等学科逐步将空间从静止的背景变量提升为分析社会关系与权力结构的核心范畴。英国社会学家吉登斯从结构化理论出发，指出社会互动总是在特定的时空情境中展开，空间既塑造社会互动，也被社会互动所再生产。法国思想家福柯则深刻揭示了权力与知识的空间化机制，指出学校、军营、医院等纪律空间是现代权力运作的关键媒介与治理技术。[1]在城市研究中，北美学者提出的“增长机器”与“增长联盟”理论，揭示了地方政府与商业精英如何结成联盟，通过对土地与空间的治理来驱动经济增长。“城市政体理论”则进一步强调了政府、企业与社会团体之间的非正式制度安排，分析了不同联盟形式如何产生差异化的城市治理绩效。

综上所述，空间治理是空间与治理双向互构的产物，空间不仅是治理实施的物理场所或对象，更是嵌入社会关系与权力结构的动态场域；治理也不仅是调控空间的手段，其本身亦在空间的塑造中得以实现与再造。

2.3 空间治理概念意涵与构成要素

空间治理概念有两条理论进路，一是从空间研究的社会转向到空间的治理转向；二是从社会科学的空间转向到治理理念的空间转向。[1]基于上述分析，空间治理可被理解为：多元主体围绕国土空间资源的配置、利用与权益分配，通过协商、合作与博弈，实现空间有效、公平与可持续利用的动态过程与结构网络。从核心定义来看，空间治理是指通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续的利用,以及各地区间相对均衡的发展。[7]从地理学、城市规划的视角，空间治理是以空间为平台进行利益博弈而形成的治理结构。这一治理结构的主体包括政府、非政府组织等多元化利益集团。[8]空间治理也指围绕空间展开的治理活动，包括与空间相关的发展规划、权力调整和资源分配，以及对空间单元的制度供给，以实现特定的经济、政治和社会发展目标。[9]

从空间治理的构成要素上看，空间治理包含多元主体、多维对象及多样方式。在主体层面，空间治理遵循公共治理的多元共治原则，强调多元治理主体的广泛参与，政府不再是全能型管理者，而是与社会组织和公众等共同构成治理网络。各主体间形成一种“邻人关系”，在平等协商、利益平衡和责任共担的基础上，共同参与公共事务管理与服务供给；空间治理的对象是社会空间，包含了一切社会关系，如居住空间、交往空间、物质空间、文化空间、心理空间、符号空间、网络空间等；空间治理涉及的方式多样，主要分为空间塑造、空间修复和空间重构[10]。空间治理的内容涉及政治、经济、社会、文化、生态等方方面面。

3 空间治理的理论基础

3.1 城市政体理论

空间治理的理论基础呈现出一种演进深化的脉络。其源头可追溯至城市政体理论，该理论源于美国，核心在于分析政府与市场这两大主体在城市空间治理中的博弈与结盟关系，分析政府、企业、社会作为治理主体在实际城市空间治理领域中的作用。它认为城市决策是公共利益与私人利益协商的结果，但其二元框架存在局限性，尤其是在政府主导力强的国家，容易忽视社会力量，导致权力碎片化与公共利益受损。在我国的经济社会体制下，政府对市场的调控力量极其重要，面对当下的城市空间治理环境，不平衡不充分的问题主要源于社会力量的弱化。

3.2 空间生产理论

列斐伏尔是当代新马克思主义者中最早对空间以及空间问题进行理论解释的学者。在其空间研究代表作《空间的生产》中，列斐伏尔提出了“空间生产”理论，他认为空间不再是传统社会理论或者地理科学中单纯的物质实体或者是社会关系演变的平台，而是各种社会关系的集合，并且提出了“（社会的）空间是（社会的）产物”，[11]社会空间就其本身而言，既是作品又是产品，是“社会存在”的物质化。[11]社会空间的概念渗透到生产概念中，成为生产概念的一部分，将空间当作一种生产资料，使其在产生空间产品利润的同时，在空间生产中也生产着相应的社会关系，社会关系也持续对空间进行生产和再生产［11，12］列斐伏尔对生产进行分析，认为我们已从“空间中事物的生产”向“空间本身的生产”过程转变。此外，列斐伏尔在马克思主义历史辩证法的基础上引入“空间”这一概念，提出了社会空间三元辩证法，将空间与社会关系融入，使空间变成生产方式中的一部分，以便更好地阐释空间生产的过程。三元空间即空间实践、空间的表征和表征性空间。

3.3 波兰尼的双重动向理论

波兰尼指出，市场的扩张（尤其是将土地、劳动力等要素商品化）必然会引发社会的“反向运动”进行自我保护。这一理论揭示了社会并非被动接受者，而是能与市场抗衡的制衡力量，治理的本质是市场与社会力量的博弈，而政府的角色则应更多地转向监管者、监督者与制度供给者，从而催生了政府监管—社区主导型等新兴治理模式的可能，推动空间治理走向一个更具韧性与平衡性的未来。

3.4 三元政体管理模式

三元政体管理模式将“社会”正式纳入治理框架，提出强调政府、市场、社会“伙伴关系”的三元协同治理模式。典型的实践如PPP（公私合营）模式，主要通过政府、市场与社会的“伙伴关系”提升治理效率。然而，初期的伙伴关系往往仍缺乏有效的公众参与。为此，理论与实践开始转向更强调社会治理参与的新型合作伙伴关系，我国的“简政放权”与社区赋权正是这一思路的体现，旨在实现三大主体的协同高效运转。

4 中国空间治理的实践形式

空间治理作为国家治理体系的重要组成部分，其实现依赖于一系列制度工具与实践机制。在中国语境下，空间治理通过一系列核心制度工具与具体实践形式，构建起多层次、多维度的治理框架。

4.1 空间治理的主要手段

党政关系、协商民主制度、干部管理制度、“条块”关系、中央—地方关系、市带县体制等是中国治理体系的重要组成部分。根据刘卫东的研究，规划体系、土地制度、户籍制度与财税体制构成了中国空间治理的四大核心手段。[7]

（1）规划体系

规划体系由传统计划体制演变而来，已成为空间治理的核心工具。其实施旨在解决区域发展不平衡与地方政府盲目开发引发的生态问题。国家层面陆续推出区域发展总体战略、主体功能区战略、国土规划与城镇体系规划等举措。然而，由于缺乏上位法规统筹，各类规划之间存在职能交叉与权限竞争。近年来，“自下而上”的地方诉求日益增强，反映出治理单元需进一步细化与精准化的现实需求。

（2）土地制度

土地制度以公有制为基础，具有城乡二元与政府垄断的典型特征。国家实行严格的耕地保护政策与差异化的土地出让机制：经营性用地通过“招拍挂”市场化出让，公益用地则采用划拨方式。其中，建设用地配额与土地增值收益分配机制深刻影响地方行为逻辑与发展模式。农村土地方面，尽管已确立承包经营权的物权地位，但其流转、继承及宅基地入市等仍是制度改革的难点，制约着城乡融合与空间正义的实现。这些制度安排不仅影响了区域发展的空间格局，也带来了社会公平和治理方面的挑战，反映出中国空间治理体系中仍需完善的制度缺陷。

（3）户籍制度

户籍制度作为控制人口流动与资源配置的基础性治理工具，长期以城乡二元结构为特征。近年来改革致力于统一户口登记、剥离附加福利，推动城乡身份平等。然而，大城市通过“积分落户”等方式仍维持较高的准入门槛。该制度在支撑大规模劳动力流动与工业化进程的同时，也带来人力资本积累不足与社会融合困难等结构性问题。

（4）财税体制

自1994年分税制改革以来，中央财政统筹能力增强，但地方政府事权与财权不匹配问题突出。财政转移支付制度成为调节区域均衡的关键机制，包括旨在促进基本公共服务均等化的一般性转移支付和用于特定政策目标的专项转移支付。然而，专项转移支付因规定严格，限制了地方根据实际需求灵活使用资金的能力，影响了治理效率。近年来，改革方向明确倾向于“块块”，即通过规范和扩大一般性转移支付来保障地区间财政均衡，并推动中央与地方事权的重新划分，以使财权与事权相匹配，这些调整必将深刻影响中国空间治理的格局与效能。

4.2 空间治理主要实践形式

为了实现对空间对象的有效治理，政府通常会在实践当中采取国土空间规划、行政区划调整、社区网格化管理等治理形式。[6]

（1）国土空间规划

国土空间规划作为空间发展的指南与可持续发展的蓝图，是对一定区域内国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，本质上是对经济、社会、文化及生态等发展权利进行空间配置的治理体系。国土空间规划是国家在特定时期为实现特定阶段的空间发展目标，贯彻国家的空间发展理念所构建的空间公共政策体系。由于国土空间涵盖了自然地理基底和社会经济发展的空间活动，国土空间规划所调节的空间对象决定该空间规划本质上是对经济、社会、文化以及生态等政策的空间发展权利进行配置的空间治理体系。

（2）行政区划调整

行政区划调整既是政府管理行政空间的依据，也是通过治理模式重塑空间主体关系的手段。在实践中，调整行政管辖范围、变更行政层级或二者复合，都是优化空间资源配置、提升治理效能的重要方式。随着国家规模的扩大与治理复杂性的提升，为有效实施行政管理、巩固国家统一，国家通常会对地理空间进行划分，设立行政区域，实行分级管理。从空间治理角度看，行政区划既是政府管理行政空间的依据，也是通过治理模式重新塑造空间主体关系的手段。行政区划及其相应的管理制度为实现空间治理目标提供基本制度规范。行政区划调整作为空间治理的公共政策，在实践中主要有三种形式：第一种是对行政管辖范围的重新安排和配置。第二种是对原有空间范围所对应行政层级的调整。第三种是前两种情况的复合模式。

（3）社区网格化管理

网格化管理作为一种基层治理手段，广泛运用于城市社区的治理中，以数字化、信息化为支撑，将城市社区空间划分为精细化的管理单元。它通过划定“网格空间”，明确管理边界与职责，构建管理者与被管理者之间的协商互动体系，实现了权力的补充与基层治理的精细化。网格化管理借用计算机网格管理的思想，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制, 使各个网格单元之间能有效地进行信息交流，透明地共享组织的资源，以最终达到整合组织资源、提高管理效率的现代化管理思想，[13]是网格化管理技术和管理理念在城市社区管理中的具体应用，是将城市社区作为一个整体，按照一定标准划分成若干个单元网格，进行统一的分类和编码，输入网格化管理信息系统，网格管理员和监督员对网格情况进行监察，实现主动化、动态化、精细化的城市管理。［14］

4.3 空间治理的模式

空间治理围绕政府、市场与社会三大主体的互动关系，呈现出三种理想类型模式：以法定权威为主导的政府治理体系、强调政企合作与市场机制的市场治理体系，以及聚焦公众参与社会自治的社会治理体系。政府治理体系在传统中具有法定权威与主导地位，呈现“全能政府”特征。随着公共事务复杂化，政府逐步推动权力下放与角色转型，寻求与市场、社会协同治理的路径；市场治理体系则强调政企合作与市场机制的作用，如“城市增长机器”理论所揭示的发展联盟，其改革方向在于强化公共领域、激活私营部门、激励制度创新，构建政府—企业—市民之间的多元合作关系；社会治理体系聚焦非政府组织与公众参与，主张在信任与制度合作基础上建立政府与社会组织的伙伴关系。公众参与的缺失会推动治理结构转型，建立制度化、多渠道的参与机制，以实现真正意义上的多元共治。现实中，有效的空间治理往往是三种模式的复合与协同，旨在构建上下贯通、横向联动、权责清晰的协同治理机制，破解“条块分割”与治理碎片化难题

5 研究评述与展望

空间治理中的“空间”，既非单纯作为位置、场所或“容器”的具象实体，也非纯粹抽象的理论建构，而是被各种政治、经济、社会活动持续建构起来的“场域”，它既是治理发生的物理平台，更是权力博弈与社会关系再生产的意义空间。梳理空间治理概念的生成脉络，一方面是从治理的视角审视空间，将各种空间形态视为治理的对象与载体，国土空间规划、行政区划调整、社区网格化管理等都是其实践形式；另一方面是从空间的视角重构治理，将社会科学中“空间转向”的理论成果融入治理研究，其内核虽仍是公共治理的基本命题，但其切入视角却因空间的引入而获得全新的解释力。

面对国土空间的复杂性与多样性，如何构建上下贯通、横向联动、权责清晰的协同治理机制，始终是这一领域的关键命题。这要求在制度设计上更加注重纵向事权的合理划分与横向部门的有序协作，推动治理重心下移，增强基层的空间治理能力，从而有效破解长期存在的“条块分割”与治理碎片化难题。

综观国内空间治理研究，已取得显著进展。学界初步构建了涵盖概念界定、理论引介与实践分析的综合性框架体系。从研究特征来看：在概念演进上，实现了从“空间中的治理”到“对空间的治理”再到“空间与治理双向互构”的认识深化；在理论资源上，积极吸纳西方城市政体理论、空间生产理论、双重运动理论等，并尝试与中国本土实践相结合；在实践关怀上，紧密围绕国土空间规划、行政区划调整、社区网格化管理等国家重大战略需求展开，体现出鲜明的政策导向与现实关怀。

然而，现有研究仍存在若干值得深化的空间。其一，理论整合与创新不足。对西方理论的引介较为丰富，但基于中国独特制度与文化背景的原创性理论构建仍显薄弱。如何将城市政体理论、双重运动理论等与中国特有的“条块关系”“央地关系”、行政发包制等具有中国特色的制度情境深度融合，是未来研究的重要方向。其二，微观机制研究有待深化。现有研究多聚焦于宏观制度变迁与空间形态演变，对微观主体——如社区组织、市场主体、普通居民，在空间治理中的具体行为、互动策略与博弈过程，尚缺乏深入的质性研究和过程追踪，难以揭示治理实践的真实逻辑。其三，治理效能评估体系缺失。如何科学评估空间治理的效能，包括公平性、可持续性、韧性等多元价值维度，建立一套兼具学理基础与实践可操作性的综合评估指标与工具，是推动治理优化的迫切需求。其四，多学科交叉融合尚需加强。空间治理本身具有高度复杂性，涉及地理学、规划学、政治学、公共管理学、社会学等多个学科领域，目前各学科之间的深度对话与融合仍有待推进，跨学科研究的潜力远未充分发挥。

未来空间治理研究可以进一步深化。一是结合中国本土治理理论，构建具有中国特色的本土化理论，在汲取西方学术资源的同时，更加注重从中国实践中提炼概念、建构框架；二是深化微观层面的过程机制与行动者分析，通过扎实的田野研究与案例追踪，揭示空间治理的真实运行逻辑；三是开发科学的治理效能评估工具，为政策优化与实践改进提供学理支撑；四是加强对新兴议题的前瞻性研究，如数字技术驱动下的空间治理转型、气候变化适应与空间治理的融合、“双碳”目标下的空间重构等，以更具前瞻性的学术视野回应时代对高水平空间治理的迫切需求。唯有如此，空间治理研究才能在回应现实关切的同时，不断推进自身的理论深化与范式创新。

参考文献

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