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1 引言

创新是引领发展的第一动力，科技成果的有效转化是创新价值实现的“惊险一跃”。近年来，我国高度重视科技创新及其成果转化，将其置于国家发展全局的核心位置。2020年5月，科技部等9部门出台《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》（国科发区〔2020〕128号）。2020年10月，科技部发文确定40家试点单位。2021年12月，科技领域基本法《科学技术进步法》修订提出，探索赋予科学技术人员职务科技成果所有权或者长期使用权制度[1]。科技成果转化是创新驱动发展的本质要求，是实现科技自立自强的重要抓手。职务科技成果赋权改革是促进科技成果转化为现实生产力的重要途径。通过赋予科研人员对职务科技成果更大的自主处置权和收益分享权，激发科研人员的创新活力与转化动力，打通从实验室到市场的“最后一公里”，将丰富的科技资源优势切实转化为驱动经济高质量发展的澎湃动能。

江苏省作为我国经济强省和科教资源大省，高校、科研院所林立，创新要素高度集聚，科技产出持续丰硕。积极推动职务科技成果赋权改革，对释放本省巨大的创新潜能、支撑产业转型升级、塑造发展新优势具有极其迫切的现实意义和深远的战略价值。因此，系统梳理江苏省职务科技成果赋权改革的实践脉络，深入剖析其面临的核心困境，并据此提出具有前瞻性、针对性和可操作性的优化路径，不仅关系到本省科技创新策源功能和产业核心竞争力的提升，更能为全国深化科技体制改革提供宝贵的“江苏经验”与“江苏方案”。

2 江苏省职务科技成果赋权改革的现状

2.1 江苏省职务科技成果赋权改革的政策发展过程

2.1.1 国家层面

职务科技成果赋权政策发展,主要分为三个阶段，如表1所示[2]。前期制度铺垫（2015年及之前）：2015年3月《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8号）提出“下放科技成果使用、处置和收益权”“提高科研人员成果转化收益比例”。8月《中华人民共和国促进科技成果转化法》（修订）以法律保障赋予高校/科研院所科技成果自主处置权，简化审批流程，明确收益分配机制。

赋权改革探索阶段（2016—2019年）：2016年10月《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》（厅字〔2016〕35号），首次提出“赋权”概念，允许横向委托项目通过合同约定成果使用权/收益权，探索赋予科研人员所有权或长期使用权。8月《关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》（教技
〔2016〕3号），明确科研人员可在不变更权属前提下签订协议进行转化并获收益。2018年12月《推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2018〕126号）在京津冀、上海等8区域推广“以事前产权激励为核心的职务科技成果权属改革”。2019年7月《关于扩大高校和科研院所科研自主权的若干意见》（国科发政〔2019〕260号）要求科技、财政部门开展赋权试点，探索完善职务科技成果权属制度。

全国试点实施阶段（2020年）：2020年5月《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》（国科发区〔2020〕128号），在全国40家单位试点赋予科研人员所有权或长期使用权；简化国有资产管理：自主决定转化，向国有全资企业转让无需评估。2020年10月《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点单位名单》（国科发区〔2020〕273号）正式确定40家试点单位，改革进入实践推广阶段。

立法保障、深化发展阶段（2021年至今）：2021年6月《中华人民共和国专利法》（修订）首次将“产权激励”写入法律：明确单位可处置职务发明专利权，鼓励实行产权激励。2021年12月《中华人民共和国科学技术进步法》（修订）第三十三条规定[3]：国家“探索赋予科学技术人员职务科技成果所有权或者长期使用权制度”，赋权改革正式获得法律依据。《专利转化运用专项行动方案（2023—2025年）》（国务院常务会议通过）健全免责容错机制，明确高校、科研机构及国企在成果转化中因履职尽责导致的损失可免责，消除“不敢转”顾虑；强化产权激励，要求高校院所优化知识产权权益分配，将专利转化成效纳入考核，推动高价值专利产业化。2024年7月，二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，允许科技人员在科技成果转化收益分配上有更大自主权，建立职务科技成果资产单列管理制度，深化职务科技成果赋权改革。

表 1 职务科技成果赋权政策发展阶段

Table 1 Development stages of the policy on empowering intellectual property rights for job-related scientific and technological achievements

2.1.2 江苏层面

近年来，江苏省严格依据国家颁布的相关法律政策精神，积极主动出台了一系列具有地方特色的科技法规及政策举措，其中既涵盖有效推动科技成果顺利转化的内容，也包含积极探索职务科技成果赋权改革的相关规定[4]。这些政策呈现出从局部突破到系统集成、从响应落实到自主深化的鲜明演进逻辑：既聚焦科技成果转化这一核心链条，又通过职务科技成果赋权改革切入产权激励这一深水区，形成了以法治保障为基础、以改革试点为先导、以全域推广为路径的独特推进模式。

在具体实践上，江苏早期注重顶层法治建设，2010年修订《江苏省促进科技成果转化条例》，率先以地方立法形式明确科技成果转化机制创新方向。2015年国家修订《促进科技成果转化法》后，江苏迅速响应，于2017年出台《苏南国家科技成果转移转化示范区建设实施方案》，将国家法律精神转化为区域实践载体。2018年《关于深化科技体制机制改革推动高质量发展若干政策》的出台，标志着政策重心向收益分配与激励机制的精细化优化延伸[5]。2020年，江苏积极参与国家职务科技成果赋权改革试点，南京大学、苏州大学等4家单位率先探索赋予科研人员长期使用权或所有权，迈出从“奖励后端”向“赋权前端”跨越的关键一步。2023年，省级试点扩大至14家高校院所，改革半径有序拓展。2025年，《江苏省深化职务科技成果赋权改革实施方案》的发布，将改革范围扩大至全省财政资助高校院所，标志着赋权改革由试点探索转入全面深化实施阶段。

这一系列政策法规举措，呈现出由点及面、由浅入深、由政策引导向制度重塑递进的演进逻辑，系统性推动江苏省科技成果转化制度环境不断优化完善。

2.2 江苏省科技成果转化的总体情况

近年来，江苏省的科技综合实力和自主创新能力呈现不断提升的态势，与此同时，该省在科技领域的投入力度以及科研成果的产出数量也在持续增加。长三角一体化战略驱动四省市深度合作，成果转化持续升温，巨大的市场潜能持续释放，输出与吸纳技术合同成交额总和分别为8795.1亿元和 8251.7亿元，同比分别增长53.4%和45.1%，分别占全国的25.6%和22.1%[6]。
在此背景下，江苏保持长三角地区技术交易双向第一，彰显了其在区域科技成果转化中的核心枢纽地位，也为省内赋权改革试点成果的落地提供了广阔市场承接载体。

在科技投入方面，根据《2022年全国科技经费投入统计公报》，2022年江苏省共投入R&D经费3835.4亿元，比上年增加396.9亿元，增长11.5%；R&D经费投入强度（与全省地区生产总值之比）为3.12%，比上年提高0.19个百分点，投入规模与强度均处于全国前列。从投入与转化效率的关联来看，尽管R&D经费高投入为成果转化提供了坚实保障，但部分投入集中于基础研究领域，中试验证、产业化开发等转化关键环节的投入占比不足，导致部分科研成果难以快速落地，这也是江苏推进赋权改革、完善转化机制的重要发力点。

高校作为科技成果产出的核心阵地，成果产出数量突出，但专利产出与实际转化落地之间仍存在差距。根据《2023年高等学校科技统计资料汇编》数据，江苏高校在科技成果产出方面表现突出，出版科技著作871部，发表学术论文140316篇。其中2022年江苏省SCI论文数、SCI近10年累计被引用篇数、国内论文数、国内论文被引用次数等指标名列全国第二[7]；专利申请合计47597项，其中发明专利34349项，实用新型专利11288项。根据《2022年全国技术市场统计年度报告》，2022年江苏省技术合同认定登记82555项，合同成交金额3013.6亿元。从数据来看，江苏省在重大科技成果转移转化模式创新方面不断探索尝试，积极推进科技成果转化的体制机制改革进程，努力突破科技成果转化过程中存在的障碍，目前正逐步打通科技成果转化的“最后一公里”。

2.3 江苏省职务科技成果赋权改革的实施情况

2.3.1 实施阶段

2020年科技部等九部门启动全国赋权改革试点，江苏的南京大学、苏州大学、南京工业大学、江苏省产业技术研究院入选首批40家国家试点单位。目前，南京大学等4家国家试点单位共开展职务科技成果赋权81项，涉及专利589件，转让或许可方式转化的合同到账金额2.14亿元，作价投资金额5.37亿元。省级试点新增14家单位（如南京邮电大学、省农科院），14家省试点单位已赋权转化110项，涉及专利227件，转让或许可方式转化的合同到账金额678.75万元。2025年1月全，《江苏省深化职务科技成果赋权改革实施方案》（“赋权改革2.0”），发布，全面推广至全省财政性资金设立的高校院所，并鼓励中央驻苏单位参照执行。改革旨在破解科技成果“不敢转”“不愿转”问题，推动成果从“书架到货架”转化。到“十四五”末（2025年底），实现赋权路径多元化、流程规范化、收益激励显性化，打造全国科技体制改革标杆。

2.3.2 方案路径

两种核心所有权模式：一种是赋予科研人员职务科技成果所有权。高校院所可结合本单位实际，将单位持有的职务科技成果所有权部分赋予成果完成人，高校院所与成果完成人成为共同所有权人，高校院所委托成果完成人实施转化；也可将单位持有的所有权份额，以技术转让的方式让渡给成果完成人，由成果完成人获得全部所有权后自主转化。另一种是赋予科研人员职务科技成果长期使用权。在不改变科技成果所有权属性前提下，高校院所可将职务科技成果长期使用权赋予成果完成人，由成果完成人实施该项科技成果转化。对于赋予长期使用权的，使用期限内经单位同意，成果完成人可将成果使用权对外二次许可实施。

六种路径：江苏省在总结试点经验的基础上，省科技厅等部门凝练梳理了6种赋权路径，如表2所示。包括“赋予部分所有权+技术转让+约定收益”“赋予部分所有权+预收定金+里程碑收益”“赋予全部所有权+拨投结合+权益实现”“赋予长期使用权+一次性许可+现金收益”“赋予长期使用权+免费许可+约定收益”“赋予长期使用权+作价入股+约定收益”等。这些路径明确了成果转化中高校、科研院所、成果完成人与企业间的利益分配，有助于构成长效机制推动成果转化。特别是其中的“拨投结合”、长期使用权作价入股等赋权举措，成为拓宽转化渠道、彰显江苏特色的创新举措。

表 2 江苏省六种赋权路径

Table 2 Six empowerment pathways in Jiangsu province

3 江苏省职务科技成果赋权改革的困境

3.1 法律层面

职务科技成果赋权改革，特别是作为改革先行区的江苏省，通过赋予高校院所和科研人员相应权利，已初步破解“无权转”“不愿转”的核心难题，实现了成果转化从“不能转”到“有权转”的跨越。然而，在江苏的实践探索中，要在此基础上进一步破解“不敢转”的困境，确保成果转化“放心转”“转得好”，亟需更细化、更具强制力的法律保障作为支撑，当前改革面临的法律层面瓶颈在地方实践中尤为突出，具体可整合为以下三个方面：

一是法律依据冲突。当前改革面临显著的合法性质疑，这在江苏的探索中尤为突出：一方面，江苏试点中推行的核心举措如分割确权（变更单位单独所有为共同所有）甚至南京等地探索的“单位可转让全部成果份额给完成人”，直接与《促进科技成果转化法》第十九条“不变更职务科技成果权属”的规定冲突[8]，打破了“职务科技成果归单位所有”的传统权属界定。另一方面，江苏的赋权改革还受制于多项配套法规的约束，《植物新品种条例》《集成电路布图设计条例》《计算机软件保护条例》及《事业单位国有资产管理办法》等将职务科技成果明确界定为单位国有资产的相关法
规[9]，与江苏改革中“赋权科研人员”“分割权属”的核心思路不符。此外，江苏省改革主要依据中央政策文件推进，江苏省及南京市等地方虽出台了《江苏省科技成果转化尽职免责工作指引》等文件进行突破性探索，但这些地方政策缺乏国家立法机关的明确授权，存在合法性瑕疵。

二是免责机制缺失。尽管《科学技术进步法》《专利法》《民法典》等法律为转化提供了框架，但尽职免责机制在国家及江苏等地方政策（如前述《工作指引》）中虽细化了部分情形，但总体上仍多为原则性或地方性规定，效力层级较低。由于缺乏对免责行为具体界定、执行程序、责任认定主体等具有普遍法律约束力的细则，江苏高校院所的决策者普遍存在合规与责任认定顾虑，难以真正放下包袱推动转化。

三是评估制度缺位。当前法律对科技成果价值评估的组织者、评价者、评估流程及约束机制缺乏明确规定，导致评估环节规范性不足，易出现转化价格失真。在江苏改革实践中，这一问题进一步加剧了高校院所对价值评估规范性的担忧，成为制约“放心转”“转得好”的重要因素。

3.2 政策体制机制层面

一是政策协同有待加强，地方配套细则需进一步完善。一方面，部分地方及部门对国家赋权政策的理解存在偏差，在制定符合江苏实际的地方配套政策、实施细则和操作指引时进展相对缓慢，具备可操作性与落地性的制度供给相对不足，导致对省内高校及科研院所开展赋权改革的服务指导和激励保障作用未能充分发挥。另一方面，省内部分地方高校院所在赋权政策的理解上不够深入，落实不够到位，在构建适应赋权改革需求的本地化管理制度、决策机制、操作流程及激励保障等配套措施方面，缺乏系统性的统筹部署，未能有效衔接国家政策与自身实际，导致政策红利难以传导至基层实践。

二是配套制度滞后，核心难点破解不力，制度衔接仍需优化。现行的职务科技成果赋权政策文件虽多，但江苏在落实中同样面临一些共性难点：首先是赋权范围界定模糊，与江苏产业特点适配不足。江苏制造业发达，省内高校院所广泛拥有工程设计、医疗许可等行业服务许可资质，且承接了大量地方技术服务与咨询项目，但现有政策对这类资质、项目是否纳入赋权范围、如何规范赋权缺乏明确界定，导致基层操作中存在诸多困惑。其次是国有资产管理适配性不足。赋权成果是智力、劳动与单位资源共同作用的产物，其投入难以定量估算并财务入账，在江苏省现行高校院所国资管理框架下，其国有资产属性难以清晰反映，给赋权过程中的产权界定、价值核算带来困难。最后是负面清单制度落地困难。虽然政策明确要求建立负面清单制度，但江苏高校院所普遍反映，在负面清单的具体尺度、边界把握上缺乏明确指引，成为实践中的主要难点之一。更深层次的问题在于，科技成果所具有的国有资产属性，使其在产权归属、价值评估等方面面临政策之间的矛盾。与此同时，江苏省的政策体系也存在顶层设计与具体细分政策之间衔接不畅的问题，致使国家层面“解绑赋能”的总体方向，在省内具体管理政策的执行过程中效果被逐步稀释。例如，江苏高校在落实《促进科技成果转化法》进行协议定价时，仍需面对省内严格的国有资产评估备案要求；转化收益虽规定独立于工资总额，但实际操作中仍受限于省内高校严苛的科研经费和设备采购管理规定。这些冲突直接影响政策在江苏的实施成效。

三是评价与激励机制不匹配、细化不足，外部支撑作用未充分发挥。从现有改革实践看，江苏省虽已提出建立成果转化绩效导向的分配评价机制及设立技术转移机构等措施，但仍需结合省情进一步细化和完善。一是地方性配套细则缺失。国家对赋权改革试点单位有总体要求，但江苏省未明确要求试点单位制定、细化哪些地方性制度（如国资管理细则、争议处理办法），导致省内试点单位多采取模糊处理方式，专门配套的实施细则稀缺，改革推进缺乏明确指引。二是激励机制衔接不够。在将赋权转化行为与江苏正在推进的职称制度改革、省内鼓励创业兼职政策、国家及地方转化收益税收优惠等政策有效衔接方面，缺乏结合江苏实际的专门研究和完善措施，未能形成“赋权+激励”的协同效应，难以充分调动科研人员参与成果转化的积极性。三是外部支撑体系不完善。江苏省拥有丰富的科技园区、技术市场（如省技术产权交易市场）及社会资本资源，但在赋权改革实践中，过于关注试点单位自身建设，未能充分引入科技中介、创新孵化平台等外部力量参与，导致科技成果与市场需求对接不畅，难以实现高效转化，未能充分发挥江苏产业优势与资源优势的协同作用。

3.3 科研人员层面

结合江苏省实际，科研人员对赋权改革仍存在政策认知不足的瓶颈：省内高校院所普遍担忧赋权将加剧管理复杂性、产学研合作风险及决策成本；科研人员则因现有“先转化后奖励”模式流程便捷且激励力度较大（如《江苏省促进科技成果转化条例》规定的奖励比例可达70%），叠加对个人承担法律风险及市场不确定性的顾虑，导致赋权申请意愿薄弱。当前制度割裂成果与发明人的“母子”关系[10]，冗长的行政审批弱化了科研人员在转化谈判中的话语权。尽管混合所有制改革赋予科研人员部分所有权，但江苏试点中暴露两大症结：一是单位否决权制约成果转化效率（如东南大学试点中单位保留30%份额的处置限制），二是监管部门对利益冲突的过度防范压缩了科研人员决策空间。激励机制缺位进一步加剧矛盾——省内高校职称评审仍以论文为导向，科研人员陷入“做转化不如发SCI”的困境。

4 江苏省职务科技成果赋权改革的对策建议

4.1 法律层面

立足我国实际，职务科技成果赋权改革涉及职务发明权属、国有资产管理等重要制度的调整，亟需通过强化立法协调，在法治轨道上推进。地方层面的探索若要实现对现行体制机制的突破，必然要求通过修订国家相关法律法规，将成功经验加以固化。当前，改革面临法律依据不一致、国有资产管理制度制约等现实困境，需要地方及高校院所进一步深化实践探索与理论研究，为国家相关立法完善提供地方实践支撑，并明确负面清单与容错纠错机制。同时依托“自上而下”的上位法调整提供法治保障，实现改革与立法的良性循环。具体措施如下：

（1）明确单位物质技术条件，涵盖资金、设备等有形资源及人员智力等无形资源，凡利用该条件产生的成果无论任务性质均属职务科技成果；

（2）依据《立法法》授权试点地区突破现有法律框架，及时将试点经验上升为法律，修订《专利法》《植物新品种条例》等法规，强化法治保障；

（3）建立容错纠错条款，允许试点单位领导获取成果转化奖励，推进技术合同登记简政放权。江苏省等地方应借《科技进步法》修订契机，通过地方立法固化赋权改革与职务成果单列管理措施，构建常态化法治保障体系。

4.2 政策体制机制层面

为充分发挥职务科技成果赋权改革的政策协同效应，需着力破解政策设计与实施过程中各部门之间的权属冲突，营造良好的政策环境。首先，应优化科技政策的顶层设计，重点解决与成果转化不相适应的国有资产管理体制，探索契合无形科技成果特点的管理模式，系统梳理并协调转化法律政策与国资管理办法、现行政策与试点政策之间的衔接问题，避免出现相互掣肘的情况，强化政策的协同性。其次，要完善主体政策与配套政策之间的衔接，鼓励试点单位制定相应实施细则，增强政策的精准对接与可操作性；同时授权试点单位结合实际执行中发现的问题，探索并制定针对性细则，切实提升创新主体的政策获得感。最后，应优化管理部门之间的沟通协调机制，加强政策制定前的跨部门沟通，强化科技、国资、财政、教育等部门间的统筹协作，探索建立多部门联席协商机制，增强政策目标的一致性与协同合力。在保障层面，需进一步细化完善措施，激发科研人员的积极性与转化能力。试点单位应加强对赋权改革价值、方案及流程的宣传与解读，使科研人员充分了解并切实感受到改革所带来的转化便利与利益增进，同时细化改革程序，并根据实践中的问题及时作出制度性回应与补充。

鉴于赋权改革涉及科技、知识产权、税收、国资等多领域，政府应统筹科技、财政、知识产权、审计、纪检、税务等部门组建专项转化小组[11]，构建覆盖全面的管理服务体系，提升问题解决效率，简化权属分割、国有资产管理、税收优惠等环节的操作流程，实行全过程监管与动态跟踪，并制定有针对性的落实措施。为保护国家安全与单位利益，需明确赋权方式：除法规明确影响国家安全的成果外，对其他成果赋权前需进行影响力论证，评估其是否影响单位未来发展利益（即转化收益是否为单位重要依靠）及是否易引发产权纠纷（即权属在完成人之间是否清晰）。论证后，对影响单位发展利益的成果可赋予长期使用权（所有权归单位），有权属纠纷的需先厘清问题。需要认识到，职务科技成果赋权改革是一项涉及权益、国资、机构、评价、财税等多方面的复杂系统工程，必须建立健全整体性、系统性的制度保障体系以实现统筹协调、有序推进。其核心是体制机制创新。随着改革进入深水区，地方政府和高校院所亟需完善赋权改革全链条政策制度，构建良好转化生态系统。地方政府应加快制定并完善兼具指导性与可操作性的配套政策及实施方案，通过地方立法将改革成果加以固化；高校院所则需在操作层面进行系统部署，构建涵盖管理制度、决策机制、操作流程、权益分配、国有资产管理、评价考核、争议解决等全过程政策体系，统筹推进事前赋权路径畅通与事后权益保障及风险化解，着力形成螺旋式推进的科技成果转化机制。

4.3 科研人员层面

各试点单位结合自身实际，面向科技人员开展赋权改革政策宣讲与典型案例宣传，通过“请进来走出去”专家讲座、“精准对接一对一”政策咨询、推广案例及表彰先进等举措，营造促进科技成果转化的氛围。具体实践中，西北工业大学2022年修订职称评审制度，增设科技成果转化职称系列（单列计划、单设标准、单独评审），设定6项经济社会效益代表性成果指标，满足1项即可申报高级职称，并在原有体系中允许以“科技成果转化与应用”替代论文要求，拓展科学家价值维度[12]。针对赋权改革，试点单位通过弹性赋权机制（设定最低比例范围，依据成果属性、资源投入等协商确定）实现责权利统一，收益与风险责任相匹配；规范所有权处置：允许共有产权人转让份额或实施普通许可（其他共有人享有优先购买权），但禁止侵害公共利益及共有人权益，同时赋予单位对完全所有权人危害公共利益行为的底线审查权；建立集体决策机制（多数同意原则）及少数人纠纷解决通道，形成系统化制度保障。

参考文献

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